Üst kademe kamu yöneticisi ne demek?

Anayasa Mahkemesinin 2023/63 sayılı Kararı 10 Ekim 2023 tarihli Resmi Gazetede yayımlanmıştır. Gazetememur.com üst kademe kamu yöneticisi kavramını söz konusu AYM kararı özelinde inceledi.

Kararda, üst kademe yöneticilerine yönelik şu çerçeveler belirlenmiştir:

6. Cumhurbaşkanı’na yürütme yetkisine ilişkin konularda CBK çıkarma yetkisinin genel olarak verilmesinin yanı sıra Anayasa’nın diğer bazı maddelerinde belirtilen kimi konuların CBK ile düzenleneceği ayrıca ifade edilmiştir. Bu kapsamda Anayasa’nm 104. maddesinin dokuzuncu fıkrasında üst kademe kamu yöneticilerinin atanmalarına ilişkin usûl ve esasların; 106. maddesinin on birinci fıkrasında bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulmasının; 108. maddesinin dördüncü fıkrasında Devlet Denetleme Kurulunun işleyişi, üyelerinin görev süresi ve diğer özlük işlerinin; 118. maddesinin altıncı fıkrasında Millî Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinin teşkilatı ve görevlerinin CBK’larla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır. Anayasa’nm 123. maddesinin üçüncü fıkrasında ise kamu tüzel kişiliğinin kanunla veya CBK ile kurulacağı belirtilmiştir.

1. Genel Açıklama

65. Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemi kapsamında öngörülen değişikliklerden biri de üst kademe kamu yöneticilerinin atanması ve görevlerine son verilmesinin Cumhurbaşkanı’nın görev ve yetkileri arasında yer alması, ayrıca bunların atanmalarına ilişkin usûl ve esasların CBK ile düzenlenmesine imkân tanınması olup; bu kapsamda Anayasa’nın 104. maddesinin dokuzuncu fıkrasında “[Cumhurbaşkanı] Üst kademe kamu yöneticilerini atar, görevlerine son verir ve bunların atanmalarına ilişkin usul ve esasları Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenler. ” hükmüne yer verilmiştir.

Üst kademe kamu yöneticileri 3 numaralı CBK'da düzenlenmiştir

66. Söz konusu Anayasa hükmüne istinaden üst kademe kamu yöneticilerinin atanma usûl ve esasları (3) numaralı CBK’da düzenlenmiştir. Anılan CBK’nın “Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinde bu CBK’nın amacının üst kademe kamu yöneticileri ile ilgili usûl ve esaslar ile kamu kurum ve kuruluşlarında atama usûl ve esaslarını belirlemek olduğu; CBK’nın, ekli cetvellerdeki kadro, pozisyon ve görevler, bakanlıklar, bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlar ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarını kapsadığı hükme bağlanmıştır.

68. (3) numaralı CBK’nm adından ve “Amaç ve kapsam” başlıklı 1. maddesinden de anlaşılacağı üzere anılan CBK’da sadece üst kademe kamu yöneticilerinin atama usûl ve esasları değil, aynı zamanda kamu kurum ve kuruluşlarında atama usûl ve esasları da düzenlenmiştir. Dolayısıyla CBK’ya ekli cetvellerdeki tüm kadro, pozisyon ve görevler kategorik olarak üst kademe kamu yöneticiliği sıfatına işaret etmemektedir. Bu itibarla söz konusu kadro, pozisyon ve görevlerden hangilerinin CBK koyucu tarafından üst kademe kamu yöneticisi olarak öngörüldüğünün ayrıca irdelenmesi gerekir.

Düzenleyici ve denetleyici kurum başkanları da üst kademe kamu yöneticidir

69. Cumhurbaşkanlığı hükümet sisteminde benimsenen temel esaslardan biri üst kademe kamu yöneticilerinin bizzat Cumhurbaşkanı tarafından atanmasıdır. Kendilerini atayan Cumhurbaşkanı ile göreve gelmeleri esası benimsenen üst kademe kamu yöneticilerinin Cumhurbaşkanı ile birlikte görev yapıp onunla birlikte görevden gitmeleri yönündeki yaklaşım da bu ilkenin bir sonucudur. Bu bağlamda (3) numaralı CBK’nm (I) Sayılı Cetvel’inde yer alan kadro, pozisyon ve görevlerin Anayasa’nm 104. maddesinin dokuzuncu fıkrasıyla uyumlu olarak doğrudan Cumhurbaşkam’nca atanmalarının öngörüldüğü, görev sürelerinin kendilerini atayan Cumhurbaşkanı’nın görev süresini geçemeyeceğinin, Cumhurbaşkanı’nın görev süresi sona erdiğinde bunların da görevinin sona ereceğinin düzenlendiği dikkate alındığında, anılan Cetvel’de yer alan düzenleyici ve denetleyici kurumların başkan ve üyelerinin CBK koyucu tarafından üst kademe kamu yöneticisi olarak öngörüldüğü anlaşılmaktadır.

77. Diğer yandan Anayasa’nm 128. maddesinin ikinci fıkrasının birinci cümlesinde “Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir.” hükmüne yer verilmiştir. Dolayısıyla Anayasa’nm anılan maddesi kamu görevlilerinin atanmalarına ilişkin hususların münhasıran kanunla düzenlenmesini gerektirmektedir. Ancak Anayasa’nm 104. maddesinin dokuzuncu fıkrasında “(Üst kademe kamu yöneticilerinin] atanmalarına ilişkin usul ve esasları Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenler” denilmek suretiyle üst kademe kamu yöneticilerinin atanma usûl ve esasları Anayasa’nm 104. maddesinin dokuzuncu fıkrası uyarınca CBK ile düzenlenebileceği özel olarak belirtilen konular arasında gösterilmiştir.

78. Bu bağlamda üst kademe kamu yöneticilerinin atanma usûl ve esaslarının düzenlenmesi kapsamındaki konularla sınırlı olmak üzere belirtilen hususlarda Anayasa’nın 104. maddesinin dokuzuncu fıkrası uyarınca CBK ile düzenleme yapılabilir.

Üst kademe kamu yöneticileri kavramının neyi ifade ettiği net olarak belli değildir

79. Üst kademe kamu yöneticileri kavramının neyi ifade ettiğine yönelik olarak Anayasa’da genel ve soyut bir tanımlama yapılmamış ya da herhangi bir ölçüte yer verilmemiştir. Bununla birlikte Anayasa Mahkemesince bu anayasal kavramın kendi bağlamı içinde özerk bir biçimde yorumlanması gerekmektedir. Anayasa Mahkemesi Cumhurbaşkanlığı hükümet sisteminin yürürlüğe girmesinden önceki dönemde verdiği bir kararında üst kademe yönetici kavramını yorumlamıştır. Anayasa Mahkemesi 10/1/1985 tarihli ve 3149 sayılı Üst Kademe Yöneticilerinin Yetiştirilmesi Hakkında Kanun’un, üst kademe kamu yöneticilerini daire başkanlarını da içine alacak şekilde sayma yoluyla belirleyen kapsam maddesini de (2. madde) denetlediği kararında üst kademe kamu yöneticileri kavramının belirlenmesinde esas alınacak her durumda geçerli, değişmez ve mutlak ölçütler bulmanın zorluğuna dikkat çekmiştir. Bu bağlamda Anayasa Mahkemesi anılan kararında kamu politikasının tayinine katılma, seçimle gelmemekle birlikte etkin bir otoriteye sahip olma ve kuruluşunun en üst düzeyinde bulunma gibi bazı ölçütlerin önerilmesine rağmen üst kademe yöneticilerinin kimler olduğunun doktrinde ve kanunlarda açıklığa kavuşturulmadığını, esasen bunun çok zor olduğunu ve bu zorluğu dikkate alan kanun koyucunun da bunları bir bir saymak yolunu tercih ettiğini belirtmiştir. Anayasa Mahkemesine göre üst kademe kamu yöneticilerine dair bir tanım yapılsaydı dahi, tam anlamıyla bir tanım olmayacak ve takdire yine de elverişli bulunacaktı (AYM, E. 1985/3, K. 1985/8,18/6/1985).

Üst kademe kamu yöneticileri kimi ifade eder?

81. Genel anlamda bir tanımlama yapılacak olursa Anayasa’da yer verilen üst kademe kamu yöneticileri kavramının belirli bir kamu hizmetini yürüten kamu kuruluşunun hiyerarşik bakımdan üst düzeylerinde görev alan ve aynı zamanda o hizmet alanıyla ilgili kamu politikalarının belirlenmesinde ve uygulanmasında etkin bir otoriteye, yetki ve sorumluluğa sahip olan kişileri ifade ettiği söylenebilir.

Yönetim yetkisi sadece alınan politika kararlarını uygulamakla yetkili olanlar üst kademe kamu yönetici sayılmaz

82. Bu itibarla kurum içinde klasik anlamda belirli bir sevk ve İdare, başka bir deyişle yönetim yetkisine sahip olmakla birlikte kurumun görev ve yetkileri çerçevesindeki politikaların belirlenmesi sürecine katılmayan, yönetim yetkisi bu politikaları uygulamakla sınırlı olan yöneticilerin ya da kurumun hizmet alanıyla ilgili kamu politikalarının tayininde sadece istişari nitelikte rol üstlenen kişilerin üst kademe kamu yöneticisi olarak kabulü mümkün değildir.

83. Daha önce de belirtildiği üzere üst kademe kamu yöneticilerinin atanma usûl ve esaslarının da düzenlendiği (3) numaralı CBK’da SEDDK’nın karar organı olan Kurulun başkan ve üyelerinin üst kademe kamu yöneticileri olarak öngörüldüğü anlaşılmaktadır. Bununla birlikte bir kuralın üst kademe kamu yöneticilerinin atanmalarına ilişkin usûl ve esasların düzenlenmesine ilişkin olup olmadığını CBK koyucunun nitelemesinden bağımsız olarak, yukarıda tespit edilen ilkeler çerçevesinde her bir kural özelinde özerk şekilde ele alıp nihai olarak denetleme görevi Anayasa Mahkemesine aittir. Bu durumda Kurulun başkan ve üyelerinin Cumhurbaşkanı tarafından atanmasını öngören dava konusu kuralın üst kademe kamu yöneticilerine ilişkin bir düzenleme olup olmadığının, başka bir deyişle bunların üst kademe kamu yöneticisi niteliği taşıyıp taşımadığının değerlendirilmesi gerekir.

85. Dava konusu kuralda düzenlenen Kurulun başkan ve üyelerinin, sigortacılık ve özel emeklilik sektörlerinin düzenlenmesi ve denetlenmesinde bağımsız bir idari otorite olarak faaliyet göstermek üzere kurulmuş olan Kurum bünyesinde hiyerarşik bakımdan en üst düzeyde ve ayrıca karar mercii olarak görev yapmaları öngörülmektedir. Dolayısıyla bu kişilerin, görev-yetki ve sorumlulukları itibarıyla, belirtilen hizmet alanına ilişkin kamu politikalarının belirlenmesi ve uygulanmasında etkin bir otoriteye sahip oldukları şüphesizdir. Bu itibarla Kurulun başkan ve üyelerinin üst kademe kamu yöneticileri kapsamında değerlendirilmesi tabiidir.

86. Buna göre dava konusu kuralın Kurulun üyelerinin Cumhurbaşkanı tarafından atanacağını hükme bağlayan bölümünün üst kademe kamu yöneticilerinin atanma usûl ve esaslarıyla ilgili bir düzenleme öngörmesi sebebiyle Anayasa’nın 104. maddesinin dokuzuncu fıkrasıyla bağlantılı olarak anılan maddenin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırı bir yönü bulunmamaktadır.

Kararın tam metni için tıklayınız.