Facebook
Twitter
Whatsapp
Telegram
URL Kopyala
2020’de belirtilmesine rağmen Kurum düzeltmiyor
Bulgu konusu husus, 2020 yılı Sayıştay Denetim Raporunda yer almışsa da İdare tarafından rapor yazım tarihine kadar herhangi bir düzeltici işlem yapılmadığından Denetim Raporuna tekrar alınmıştır.
Özetlemek gerekirse, her norm geçerliliğini bir üst hukuk normundan almakta olup, bir norm bir üst norma uygun ise geçerli olacağından, Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Kurumu Personel Yönetmeliği’nin Geçici 3’üncü maddesi hükmü, hukuken geçerli bir düzenleme olmayıp, bu hükme istinaden söz konusu kısmi zamanlı personelin, idari uzman unvanlı pozisyonlara sınav yapılmaksızın atanması, geçerli ve uygulanabilir mahiyette olmadığı gibi, başta Anayasa olmak üzere 657 sayılı Kanun ile 4 sayılı Kararname'ye de aykırılık teşkil ettiği değerlendirilmektedir.
BULGU 4: Kısmi Zamanlı Uzman Çalıştırılmasının Mevzuatıyla Belirlenmiş İlke ve Hükümlerin Dışında Gerçekleşmesi ve Bu Uzmanların Sınavsız Olarak Kamu Görevine Girişinin Sağlanması
Kısmi zamanlı uzmanların, özel bilgi ve uzmanlığa ihtiyaç duyulan işlerde çalıştırılması öngörülmüşken, mevzuatıyla öngörülen vasıfları taşımayan kişilerin kısmi zamanlı uzman olarak çalıştırıldığı; geçici olması gereken bu çalıştırmaların, süreklilik arz eden bir istihdam biçimine dönüştürüldüğü tespit edilmiştir.
4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 502’nci maddesinin dördüncü fıkrasına göre, “Kurum... Özel bilgi ve uzmanlık gerektiren işlerde, istisna veya hizmet akdi ile yerli ve yabancı uzmanları, kısmi zamanlı olarak...” çalıştırılabilecektir.
Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Kurumu Personel Yönetmeliği’nin, 18/2 maddesi ile de gerekli görülen hallerde, özel bilgi ve uzmanlık gerektiren işlerde yerli ve yabancı uzmanlarla istisna veya hizmet akdiyle kısmi zamanlı sözleşme yapılabileceği düzenlemiş ve 20’nci maddesinde ise kısmi zamanlı uzman çalıştırılmasında uygulanacak kriterler belirlenmiştir. Bu maddeye göre; “Kurum, desteklenecek proje ve faaliyetler konusunda proje başvurularının değerlendirilerek analizlerinin yapılması, ihale ve uygulamalar ile izleme, değerlendirme, duyuru ve tanıtımların yapılması, faydalanıcılara yönelik eğitim ve danışmanlık ile benzeri özellikli işler için hizmet verilmesi amacıyla; özel bilgi ve uzmanlık gerektiren işlerde yerli ve yabancı uzmanlar çalıştırabilir. Bu uzmanlar sınava tabi tutulmaksızın Kurumun merkezinde veya il koordinatörlüklerinde istihdam edilirler. Bunların görevlendirilmesinde; hizmet verecekleri konularda asgari üç yıllık iş tecrübesine sahip bulunması, kırsal kalkınma veya Kurumun faaliyetleri konusundaki eğitimlere katılmış veya bu konularda eğitici formasyonuna sahip olması kıstas olarak alınır.”
Yukarıda yer verilen madde hükmünde, kısmi zamanlı uzman çalıştırılması bahsinde temel kriterin, uzman olarak çalıştırılacak kişinin özel bilgi ve uzmanlığına ihtiyaç duyulması olduğuna dikkat çekilmişse de, sayısı 61 olan kısmî zamanlı uzmanların hemen hiçbirisinin, ilgili Yönetmelik’in 20’nci maddesinde öngörülmüş olan şartları, gerek eğitim gerekse iş tecrübesi yönüyle taşımadığının anlaşıldığı tespitlerimiz arasında yer almaktadır.
Diğer yandan, kısmi zamanlı uzman kavramının, süreklilik arz eden bir istihdam biçimi olmadığının, gerek 4 sayılı Kararname gerekse de söz konusu Yönetmelik’te yer alan hükümlerin bütününden anlaşıldığı belirtilerek, bu hükümler çerçevesinde özel bilgi ve uzmanlığına ihtiyaç duyulduğu için çalıştırılan kısmi zamanlı uzmanların görevinin, işin tamamlanmasıyla birlikte son bulması gerektiği halde, kısmî zamanlı olmaktan çıkarak süreklilik kazandığı ve bunun da anılan düzenlemelerin hem lafzı hem de ruhuna aykırı olduğu
hususu 2019 yılı Denetim Raporunda yer almıştı.
O dönemde uygulanmasına devam edilen Personel Yönetmeliği, 20.01.2021 tarih ve 31370 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan bir Yönetmelik ile yürürlükten kaldırılmış ve yeni Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Kurumu Personel Yönetmeliği aynı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiş ve Yönetmelik’in Geçici 3’üncü maddesi hükmü ile söz konusu
kısmi zamanlı çalışanlar, “idari uzman” unvanlı pozisyonlara sınav yapılmaksızın atanması sağlanmıştır.
Ne var ki bu durum, başlangıçta var olan mevzuata aykırılığı ortadan kaldırmak bir yana ağırlaştırmıştır. Nitekim, Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenmiş bir hususun, Yönetmelik ile bu şekilde değiştirilemeyeceği açıktır.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın "Kamu hizmeti görevlileriyle ilgili hükümler" başlıklı bölümünde bu hususa ilişkin "Genel ilkeler"i düzenleyen 128'inci maddesinin ikinci fıkrası, “Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir.” hükmüyle, bahse konu hususların kanun ile düzenleneceğini, göz ardı edilemez bir kural olarak vazetmiştir.
Bahse konu Yönetmelik’in Geçici 3’üncü maddesinde; “(1) Kurumda, Kanunun 14 üncü maddesinin mülga dokuzuncu fıkrasına göre istihdam edilen ve bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte halen görev yapmakta olanlar, atanabilecekleri durumlarına uygun sözleşmeli personel pozisyonlarının ilgili mevzuatına göre açıktan atama izinlerinin alındığı tarihten itibaren otuz gün içerisinde Kuruma yazılı olarak başvurmaları ve bu Yönetmelikte yer alan genel şartları taşımaları halinde idari uzman unvanlı pozisyonlara sınav yapılmaksızın atanabilir. Bu personel, sözleşme imzalandıktan sonra bu Yönetmelik hükümlerine tabi olur.
Bu madde kapsamında atama yapılması öngörülen idari uzman unvanlı pozisyonların herhangi bir şekilde boşalması halinde bu pozisyonlar hiçbir surette kullanılamaz.” denilmektedir.
Yukarıda yer verilen Geçici 3’üncü madde hükmünde geçen 14’üncü madde ve mülga dokuzuncu fıkra, 5648 sayılı Tarım Ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Hizmetleri Hakkında Kanun’a ait olup, Kanun’un diğer birçok maddesi ya da kimi maddelerin bazı fıkraları gibi, 703 sayılı Anayasa’da Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun Ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile ilga edilmiştir.
Mülga Kanun’da yer alan düzenlemeler, 703 sayılı KHK’nın ardından çıkartılan 4 sayılı Kararname ile yeniden düzenlenmiş ve anılan Kararname’nin 35’inci Bölüm’ünde yer almıştır.
Hiç kuşku yok ki, burada ilk temas edilmesi gereken husus, 4 sayılı Kararname’nin “Kurum personelinin statüsü, hakları ve atanmaları”nı düzenleyen 502’inci maddesinin hâlâ yürürlükte bulunduğudur.
Hukuk, bir hiyerarşik normlar sistemidir ve hukuk düzeni aynı düzeydeki, yan yana duran hukuk normlarının oluşturduğu bir sistem değil, aksine farklı katmanlardaki hukuk normlarının hiyerarşik biçimde düzenlediği bir sistem olup, bu normatif yapı içerisinde, şüphesiz alt düzeydeki normlar, yürürlüklerini üst düzeydeki normlardan alırlar. Bu bağamda bir normun, kendi dayanağını oluşturan üst norma aykırı ve/veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm içermesi mümkün değildir.
Belirtmek gerekir ki, alt normun üst norma uygunluğu koşulu gereğince, söz konusu Yönetmelik ile üst normda, yani Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nde belirtilenden başkası yapılamayacak ve Yönetmelik’te yer alan hükümler, bu Kararname’ye aykırı ihdas edilemeyecek ve buradaki hükümlere aykırı kural konulamayacaktır. Normlar hiyerarşisinde “numerus clausus” ilkesi geçerli olup, bu ilke gereğince üst normda yani Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nde saptanan konular aşılamayacak, tipin içeriğine bağlı kalınacaktır. Zira, norm olarak kabul edeceğimiz söz konusu Yönetmelik, üst normdan yani Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nden yürürlüğünü değil, geçerliliğini alır ve alt normlar üst normların izin verdiği
ölçüde belirlenip şekillendirilebilirler.
Söz konusu Yönetmelik, bu yönüyle sadece Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nde yer alan düzenlemeye aykırı hüküm içermemekte, aynı zamanda 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na da aykırılık taşımaktadır. Nitekim bu Kanun’un 50’nci maddesi sınav şartını düzenlemekte ve “Devlet kamu hizmet ve görevlerine Devlet memuru olarak atanacakların açılacak Devlet memurluğu sınavlarına girmeleri ve sınavı kazanmaları şarttır.” Hükmünü içermektedir. Oysaki söz konusu personelin “Kamu Personeli Seçme Sınavı” dâhil, hiçbir sınav şartı gözetilmeden alındığı bilinmekte ve olgu, sınavsız memuriyete giriş olarak tezahür etmektedir.
Hiç kuşku yok ki Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Kurumunun personel yapısı, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 2'nci maddesine göre istihdam edilen sözleşmeli personelden oluşsa ve bu personel 657 sayılı Kanun’a tabi bulunmasa da, Kurum Personel Yönetmeliği'nin "Personelde aranacak şartlar"ı düzenleyen 7'inci maddesine göre, istihdam edilecek personel için “Kamu Görevlerine İlk Defa Atanacaklar İçin Yapılacak Sınavlar Hakkında Genel Yönetmelik” uyarınca yapılan Kamu Personel Seçme Sınavına girmek ve belirlenmiş puanı almak zorunluluğu bulunmaktadır. Öte yandan söz konusu personel, yiyecek yardımından da 657 sayılı Kanun’a tabi memurlar hakkında uygulan Yönetmelik hükümleri çerçevesinde faydalandırılmakta olup, bulguda 657 sayılı Kanun'a yapılan atıflar bu durumlara dayandırılmıştır.
Normlar hiyerarşisine ilişkin açıklama yukarıda ayrıntılı olarak yapılmış olup bu hiyerarşi ilkesi uyarınca hukuk kuralları yukarıdan aşağıya doğru Anayasa, kanun, Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, yönetmelik ile yönerge ve genelge gibi diğer alt düzenleyici işlemler şeklinde sıralanmaktadır ve bir alt normun üst norma aykırı olması ya da onun kapsamını aşan düzenlemeler içermesi mümkün olmayıp, üst norma aykırı düzenleyici tasarrufların, idare tarafından yürürlüğe konulması hukuka aykırıdır.
Zira, türevsel bir yetki mahiyetinde olan, idarelerin kanunla getirilmiş kuralları uygulama ve bu çerçevede idari düzenleme yapma yetkisinin, yasama organının çizdiği sınırlar içinde ve üst hukuk normlarına aykırı olmamak, onları daraltıp genişletmemek yani onları aşmamak ve değiştirmemek kayıt ve şartına bağlı olarak gerçekleşebileceği muhakkaktır ki bu, İdare Hukuku’nun temel prensiplerinden birisidir. “Genel kurallar, usulü dairesinde değiştirilinceye veya kaldırılıncaya kadar, düzenleyici işlem tesis etme yetkisi olan makam ve kurumları da bağlar.” prensibi yine İdare Hukuku’nun temel prensiplerindendir. Bu bağlamda, Anayasa’nın 123’üncü maddesiyle teminat altına alınan “kanuni idare ilkesi”, idarelerin görev ve yetkilerini, hukuki öngörülebilirlik temin edecek bir temele ve kanunilik kriterine tâbi kılmış olup, bu hâl hukuk devletinin bir gereğidir de.
Bir düzenleyici işlem olarak yönetmelik, Anayasa’nın 124’üncü maddesinde düzenlenmiş olup, bu madde hükmünde ifade edildiği üzere, “Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler.”
Anayasa’nın söz konusu bu hükmü, normlar hiyerarşisini temel alan bir yaklaşımla yönetmeliklerin, kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak ve bunlara aykırı olmamak kaydıyla çıkarılabileceğini hükme bağlanmıştır. Anayasa’nın bu hükmünden de anlaşılacağı üzere, üst norma aykırılığı söz konusu olan alt normun hukuksal dayanağı bulunduğundan söz edilemez. Çıkartılan yönetmeliklerin normlar hiyerarşisine uygun olması zorunluluğu, hiç kuşku yok ki aynı zamanda hukuki istikrar ve hukuk güvenliği ilkesinin de bir gereğidir. Dayanağı olan Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile Kanun’a aykırı hüküm içeren söz konusu Yönetmelik’in bu hâliyle, Anayasa’nın 124’üncü maddesine ve normlar hiyerarşisine aykırılığı bir vakıadır.
Düzenleyici işlemin konusunun kanuna aykırı olması veya kanunu ihlal etmesinin, işlemin sakat olması sonucunu doğurduğu muhakkaktır. Hiç kuşku yok ki, burada geçen “kanunun ihlali” ifadesindeki “kanun”, dar anlamda sadece kanunu değil, idarenin uymak zorunda olduğu Anayasa, kanun, uluslararası anlaşma, Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, tüzük gibi bütün normları kasteder. Düzenleyici işlemin, yani olayımızda Yönetmelik’in meşru, mümkün ve hukuka uygun olması gerekirken, mevzuatın açıkça yasakladığı bir konuda düzenleme içermesi ve açık kanun hükmünün göz ardı edilmesi suretiyle, pozitif hukuka aykırılık sonucu doğurduğu muhakkaktır.
Bulgu konusu husus, 2020 yılı Sayıştay Denetim Raporunda yer almışsa da İdare tarafından rapor yazım tarihine kadar herhangi bir düzeltici işlem yapılmadığından Denetim Raporuna tekrar alınmıştır.
Özetlemek gerekirse, her norm geçerliliğini bir üst hukuk normundan almakta olup, bir norm bir üst norma uygun ise geçerli olacağından, Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Kurumu Personel Yönetmeliği’nin Geçici 3’üncü maddesi hükmü, hukuken geçerli bir düzenleme olmayıp, bu hükme istinaden söz konusu kısmi zamanlı personelin, idari uzman unvanlı pozisyonlara sınav yapılmaksızın atanması, geçerli ve uygulanabilir mahiyette olmadığı gibi, başta Anayasa olmak üzere 657 sayılı Kanun ile 4 sayılı Kararname'ye de aykırılık teşkil ettiği değerlendirilmektedir.
