PTT ve iştiraklerine personel alımına ilişkin hüküm iptal edildi

Bu tespitten hareketle istihdam edilecek personel ile ilgili Kanun’da hiçbir düzenlemeye yer verilmeksizin kamu kurum ve kuruluşlarına personel alınmasına dair mevzuat hükümlerinin istihdam edilecek personel hakkında uygulanmayacağının öngörülmesinin kamu kaynaklarının objektif ölçütlere göre kullanılması bağlamında ilgili kurum veya kuruluşun hesap verebilmesine ve çalışmak isteyen kişilerin personel istihdamında uygulanacak ilkeleri öngörebilmelerine engel olduğu, dolayısıyla kuralın demokratik devlet ve belirlilik ilkelerini ihlal ettiği sonucuna varılmıştır.

ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 2018/96

Karar Sayısı : 2023/222

Karar Tarihi : 27/12/2023

R.G.Tarih-Sayı : 17/4/2024-32520

“(7) (Ek: 20/11/2017-KHK-696/117 md.; Aynen kabul: 1/2/2018-7079/109 md.) Kamu kurum ve kuruluşlarına personel alınmasına dair ilgili mevzuat hükümleri PTT ve iştirakleri tarafından istihdam edilecek personel hakkında uygulanmaz.”

Ş. Kanun’un 109. Maddesiyle 6475 Sayılı Kanunu’nun 21. Maddesine Eklenen (7) Numaralı Fıkranın İncelenmesi

1. Genel Açıklama

292. 6475 sayılı Kanun’un 1. maddesinin (1) numaralı fıkrasında bu Kanun’un amacının ülke genelinde posta hizmetlerinin kaliteli, sürekli, tüm kullanıcılar için karşılanabilir bir ücretle, etkin, rekabete dayalı esaslar çerçevesinde sunulmasını sağlamak üzere posta sektörünün serbestleştirilerek mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaflığı sağlanmış bir sektör oluşturulması, bu sektörde düzenleme ve denetimin gerçekleştirilmesi ve posta hizmetlerinin yürütülmesine ilişkin usul ve esasların düzenlenmesi olduğu belirtilmiştir.

293. Anılan Kanun’un 21. maddesinin (1) numaralı fıkrasında bu Kanun ile kuruluş ve tescile ilişkin hükümleri hariç olmak üzere 13/1/2011 tarihli ve 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu ve özel hukuk hükümlerine tabi Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketi (PTT) ünvanı altında bir anonim şirket kurulduğu, (2) numaralı fıkrasında ise PTT’nin sermayesinin tamamının hazineye ait olduğu hükme bağlanmakta iken 703 sayılı KHK’nın 87. maddesiyle söz konusu fıkralar yürürlükten kaldırılmıştır. Akabinde 15/7/2018 tarihli ve 30479 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (4) numaralı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 385. maddesinde benzer hükümlere yer verilmek suretiyle PTT’nin hukuki yapısı tekrar düzenlenmiştir. Düzenlemelerde sermayesinin tamamının hazineye ait olduğuna yer verilmekle birlikte 5/2/2017 tarihli ve 29970 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 24/1/2017 tarihli ve 2017/9756 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile PTT’nin sermayesinin tamamının Hazine Müsteşarlığından Varlık Fonuna devredildiği tescil ve ilan edilmiştir.

294. PTT’nin anonim şirket olarak yapılanmasının öngörüldüğü ilk düzenlemenin yer aldığı 6475 sayılı Kanun’un genel gerekçesinde “…bir kamu iktisadi kuruluşu olan T.C. Posta ve Telgraf Teşkilatı Genel Müdürlüğünün sektörde Türk Ticaret Kanunu hükümleri uyarınca faaliyet gösteren işletmeciler ile eşit koşullarda ve özel hukuk kaynaklı hukuki zeminde rekabet edebilmesini teminen anonim şirket olarak yeniden yapılandırılması öngörülmüştür.” ifadelerine yer verilmektedir. Aynı Kanun’un 31. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince ise 8/6/1984 tarihli ve 233 sayılı KHK’ya ekli listenin “B-Kamu İktisadi Kuruluşları (KİK)” bölümünde yer alan “Türkiye Cumhuriyeti Posta İşletmesi Genel Müdürlüğü (P.İ.)” ibaresi listeden çıkarılmış ve mülga T.C. Posta ve Telgraf Teşkilatı Genel Müdürlüğüne yapılan atıfların PTT’ye yapılmış sayılacağı hükme bağlanmıştır.

295. Yapılan değişikliklerle T.C. Posta ve Telgraf Teşkilatı Genel Müdürlüğü, PTT A.Ş. ünvanı altında anonim şirket olarak yeni bir hukuki statüye kavuşturulmakla birlikte bu tüzel kişiliğin niteliği konusunda Kanun’da açık bir düzenlemeye yer verilmemiştir. Bu nedenle hukuki niteliğin belirlenmesi konusunda PTT’nin kuruluşu, yükümlülükleri, yetki ve ayrıcalıkları gibi özelliklerinin gözönünde bulundurulması gerekmektedir.

296. Bu çerçevede yukarıda da belirtildiği üzere PTT’nin Kanun’la anonim şirket statüsünde bir tüzel kişi olarak kurulmasının yanı sıra Kanun’un 21. maddesinde muaf olduğu mevzuatın belirtildiği görülmektedir. Söz konusu maddenin (5) numaralı fıkrasıyla PTT’nin işyerlerinin 14/6/1989 tarihli ve 3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanun’un 3. maddesi ve 26/5/1981 tarihli ve 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’nun 81. maddesi hükümlerinden muaf tutulduğu, (6) numaralı fıkrasında düzenlenen muafiyette ise yapım ihaleleri hariç 4734 sayılı Kanun’un PTT ve iştirakleri hakkında uygulanmayacağı düzenlenmiştir.

297. Diğer yandan Kanun’un tanımlar başlıklı 3. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (h) bendinde evrensel posta hizmet yükümlüsünün bu hizmeti görev sözleşmesi uyarınca sağlamakla yükümlü kılınan hizmet sağlayıcısını ifade ettiği, (ı) bendinde ise görev sözleşmesinin PTT’nin posta hizmetlerini sunmak üzere hak ve yükümlülüklerini belirleyen sözleşme olarak tanımlandığı görülmektedir. Kanun’un 6. maddesinde de posta hizmet yükümlüsü olan PTT’nin tekelinde olan işlere yer verilmiştir. Buna göre, temel ücret gözönünde bulundurularak Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumunun önerisi ve Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının teklifi ile Cumhurbaşkanı tarafından ağırlığı veya ücreti belirlenen yurt içi ve yurt dışı haberleşme gönderilerinin kabulü, toplanması, işlenmesi, sevki, dağıtımı ve teslimi; 4/1/1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’nun elektronik tebliğe ilişkin hükümleri saklı kalmak kaydıyla 11/2/1959 tarihli ve 7201 sayılı Tebligat Kanunu ve diğer kanunlar kapsamındaki elektronik ortam dâhil her türlü tebligatın kabulü, toplanması, işlenmesi, sevki, dağıtımı ve teslimi; barışta Türk Silahlı Kuvvetleri’nin posta hizmetleri; postada alınacak ücretleri gösteren posta pulları, kişisel pul, anma pulları, posta kartları ve ilk gün zarflarının bastırılıp satışa çıkarılması biçimindeki hizmetler, evrensel posta hizmet yükümlüsü olan PTT'nin tekeli altında yerine getirilecektir.

298. PTT’nin evrensel hizmet yükümlülüğünün bulunması devletin sunumunda kamu yararı görülen hizmetler de dâhil olmak üzere haberleşme hakkı gibi vatandaşlık haklarının temel bileşenleri olan değişik hizmetlerin sunumunun devamını sağlama yükümlüğünün bir gereğidir (AYM, E.2013/84, K.2014/183, 04/12/2014). PTT lehine getirilen tekel ise evrensel posta hizmetinin ülkenin her tarafına kesintisiz ve makul ücretlerle götürülebilmesinin yanında niteliği gereği kamu yararını barındıran işlerin gördürülmesini de garanti altına almaktadır. Bu yönüyle PTT tarafından yerine getirilen hizmetlerin bu bölümünün kamu yararı amacı taşıdığı ve kamu hizmeti niteliğinde olduğu açıktır.

299. Öte yandan PTT A.Ş.nin sermayesinin tamamının hazineye ait olduğunu belirten 6475 sayılı Kanun’un bazı maddelerinin iptali istemiyle açılan davada şirketin kamu tüzel kişisi niteliğinde olduğu ifade edilmiştir (AYM, E.2013/84, K.2014/183, 04/12/2014). Her ne kadar 24/1/2017 tarihli ve 2017/9756 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile sermayesinin tamamı Hazine Müsteşarlığından Varlık Fonuna devredilmiş olsa da şirketin bu niteliğini koruduğu ve bu yönüyle kamu kaynağı kullandığı da anlaşılmaktadır.

2. Anlam ve Kapsam

300. (4) numaralı CBK’nın 391. maddesinin (1) numaralı fıkrasında PTT personelinin 375 sayılı KHK’nın ek 26. ve ek 27. maddelerine göre istihdam edileceği öngörülmektedir.

301. 375 sayılı KHK’nın ek 26. maddesinde Cumhurbaşkanlığı, bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilatlanmasına ilişkin Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde öngörülmesi kaydıyla 657 sayılı Kanun ve diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlere bağlı olmaksızın, özel bilgi ve uzmanlık gerektiren geçici mahiyetteki işlerde, yerli veya yabancı personel tam zamanlı, kısmi zamanlı veya projelerle sınırlı olarak sözleşmeyle personel istihdam edilebileceği öngörülmektedir. Aynı KHK’nın ek 27. maddesi ise 657 sayılı Kanun’un 4. maddesinin birinci fıkrasının (A) bendi kapsamında personel istihdam edilmeyen kamu kurum ve kuruluşlarından teşkilatlanmasına ilişkin Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde öngörülenlere ait hizmetlerin 657 sayılı Kanun ve diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın idari hizmet sözleşmesiyle istihdam edilen personel eliyle yürütülebileceğini düzenlemektedir. Her iki madde adı geçen KHK’ya 703 sayılı KHK’nın 178. maddesiyle eklenmiştir. İki istihdam usulünün bir diğer ortak noktası ise istihdam edilecek personelde kurumsal hizmetlerin gerektirmesi hâlinde aranacak öğrenim ve yabancı dil bilgisi şartı ile diğer şartlar, bunların işe alınmaları, sınav ve istisnaları, sözleşme süre, usul ve esasları, görev, yetki ve yükümlülükleri, sözleşmelerinin feshi ile istihdamlarına dair diğer hususların Devlet Personel Başkanlığının görüşü alınarak kurumlarca çıkarılacak yönetmelikle belirlenmesine ilgili maddelerde cevaz verilmesidir.

302. Bu kapsamda 6475 sayılı Kanun, 375 sayılı KHK’nın ek 27. maddesi ve (4) numaralı CBK’nın 391. maddesine dayanılarak çıkarılan, 19/11/2019 tarihli ve 30953 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan, Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketinde Çalıştırılacak İdari Hizmet Sözleşmeli Personel Hakkında Yönetmelik ile PTT’de görev yapan idari hizmet sözleşmeli personelin hakları, yükümlülükleri, sorumlulukları ve işe alma, atama, görevlendirilmesine ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiştir.

303. Dava konusu kural ise 6475 sayılı Kanun’un 21. maddesine 20/11/2017 tarihli ve 696 sayılı KHK’nın 117. maddesiyle eklenmiş, 1/2/2018 tarihli ve 7079 sayılı Kanun’un 109. maddesiyle de aynen kabul edilmiş olup, kamu kurum ve kuruluşlarına personel alınmasına dair ilgili mevzuat hükümlerinin PTT ve iştirakleri tarafından istihdam edilecek personel hakkında uygulanmayacağını öngörmektedir.

304. Görüleceği üzere PTT personelinin istihdam biçimi ve usulüne ilişkin düzenlemeler dava konusu kuraldan sonraki tarihlerde çıkarılmıştır. Bu durumda dava konusu kuralın idari hizmet sözleşmesiyle istihdam edilecek personeli kapsamadığı, bu personelin alımı yönünden bahsi geçen mevzuat hükümlerinin geçerli olacağı anlaşılmaktadır. Öte yandan kuralda PTT iştiraklerine yer verilmiş olması ve PTT iştirakleriyle ilgili olarak idari hizmet sözleşmeli personel çalıştırılmasının öngörülmemiş olması değerlendirildiğinde, bahsi geçen personel tabiri ile kastın PTT ve iştiraklerinin kendisine bağımlı olarak iş görmeyi üstlenen kişilere ücret ödemeyi üstlenmek suretiyle yapacağı özel hukuk sözleşmeleriyle istihdam edeceği kişiler olduğu sonucuna varılmaktadır. Başka bir deyişle personel istihdamı bağlamında hukuksal açıdan PTT ve iştirakleri işveren, istihdam ettiği personel ise işçi olarak nitelendirilecektir.

305. Öte yandan Anayasa’nın “Kamu iktisadî teşebbüslerinin denetimi” başlıklı 165. maddesinde sermayesinin yarısından fazlası doğrudan veya dolaylı olarak devlete ait olan kamu kuruluş ve ortaklıklarının TBMM’ce denetlenmesi esaslarının kanunla düzenleneceğine yer verilmiştir. Dava konusu kuralda yer alan iştiraklerin hangileri olduğuna ilişkin belirlemenin de bu bağlamda yapılması gerekmektedir. Keza sermayesinin yarıdan fazlası PTT’ye ait olmayan şirketlerde kamu kaynağının kullanımı bu madde kapsamında denetime tabi tutulamayacaktır. Ayrıca söz konusu şirketlerin özel hukuk hükümleri çerçevesinde, verimlilik ve rekabet esaslarına göre faaliyet gösterecek olmaları nedeniyle personel rejimlerinde kamu kurum ve kuruluşlarına personel alınmasına dair mevzuat hükümlerini uygulamaları da zaten beklenmemelidir. Bu kapsamda dava konusu kuralda yer verilen iştirakler ile kastın sermayesinin yarıdan fazlasını kamu kaynağı oluşturan şirketler olduğu anlaşılmaktadır.

3. İptal Talebinin Gerekçesi

306. Dava dilekçesinde özetle; PTT’nin hukuki statüsünün kamu iktisadi teşekkülü olduğu, kanun koyucunun hukuk devleti mantığının dışına çıktığı ve bu şirkette çalışan personeli, kamu hizmetini yerine getiriyor olmasına rağmen diğer kamu personelinden ayırdığı, mevcut düzenleme ile işe alımların önceden belirlenmiş objektif kanun ile düzenlenmesi gerekirken tamamen idarenin inisiyatifine bırakıldığı, 657 sayılı Kanun’un 4. maddesine bağlı olmayan personelin işçi olduğu, dolayısıyla bu çerçevede kamu kurum ve kuruluşlarına işçi alımıyla ilgili mevzuat hükümlerine uygun alım yapılması gerektiği, öte yandan PTT tarafından tekel niteliğinde yürütülen hizmetlerin niteliği gereği kamu hizmeti olduğu, bu durumun ise PTT’nin yapacağı iş akitlerinin idari sözleşme niteliğinde olması sonucunu doğurduğu, dolayısıyla burada çalıştırılacak personel açısından kamu hukuku çerçevesinde oluşturulmuş kurallara tabi olmama durumunun kanunilik ilkesine uygun olmadığı, düzenlemenin Anayasa’nın 2. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

4. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

307. Kural kamu kurum ve kuruluşlarına personel alınmasına dair ilgili mevzuat hükümlerinin PTT ve iştirakleri tarafından istihdam edilecek personel hakkında uygulanmayacağını düzenleme altına almaktadır.

308. Dava konusu kural ile 11/7/2019 tarihli ve 7183 sayılı Türkiye Turizm Tanıtım ve Geliştirme Ajansı Hakkında Kanun’un 8. maddesinin (4) numaralı fıkrasının ikinci cümlesi aynı içeriğe sahiptir. Anayasa Mahkemesinin 4/5/2023 tarihli ve E.2019/93, K.2023/87 sayılı kararıyla söz konusu cümlenin Anayasa’ya aykırı olduğuna ve iptaline hükmedilmiş, bu karar 28/7/2023 tarihli ve 32262 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanmıştır.

309. Anılan kararda, personel istihdamı bağlamında kamu kaynaklarının kamu yararına uygun ve objektif ölçütlere göre kullanıldığından söz edebilmek için idare, kurum ve kuruluşlar bünyesinde anılan kaynaklar kullanılmak suretiyle yapılacak istihdamın kişilere fırsat eşitliği tanıyacak nitelikte kurallara tabi olması gerektiği, başka bir ifadeyle işçiye ödeyeceği ücreti kamu kaynağı kullanarak karşılayacak olan idare, kurum ve kuruluşların anılan ücreti malvarlığından karşılayacak olan kişilerle aynı oranda irade özgürlüğüne sahip olmadıkları belirtilmiştir (anılan kararda bkz. § 117).

310. Bu tespitten hareketle istihdam edilecek personel ile ilgili Kanun’da hiçbir düzenlemeye yer verilmeksizin kamu kurum ve kuruluşlarına personel alınmasına dair mevzuat hükümlerinin istihdam edilecek personel hakkında uygulanmayacağının öngörülmesinin kamu kaynaklarının objektif ölçütlere göre kullanılması bağlamında ilgili kurum veya kuruluşun hesap verebilmesine ve çalışmak isteyen kişilerin personel istihdamında uygulanacak ilkeleri öngörebilmelerine engel olduğu, dolayısıyla kuralın demokratik devlet ve belirlilik ilkelerini ihlal ettiği sonucuna varılmıştır (AYM, E.2019/93, K.2023/87, 04/05/2023, § 121) .

311. Dava konusu kural açısından söz konusu karardan ayrılmayı gerektiren bir durum bulunmadığından 7183 sayılı Kanun’un 8. maddesinin (4) numaralı fıkrasının ikinci cümlesinin Anayasa’ya uygunluk denetiminde belirtilen gerekçeler bu kural yönünden de geçerlidir.

312. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 2. maddesine aykırıdır. İptali gerekir.

Kural Anayasa’nın 2. maddesine aykırı görülerek iptal edildiğinden ayrıca Anayasa’nın 128. maddesi yönünden incelenmemiştir.

T. Kanun’un 110. Maddesiyle 6475 Sayılı Kanun’un 27. Maddesinin Değiştirilen (2) Numaralı Fıkrasının İncelenmesi

313. 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 87. maddesiyle 6475 sayılı Kanun’un dava konusu kuralın da yer aldığı 27. maddesi yürürlükten kaldırılmıştır.

314. Açıklanan nedenle konusu kalmayan iptal talebi hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar vermek gerekir.