Kamu görevlilerinin parasal haklarına ilişkin önemli karar

Esasında somut olayda başvurucu, ödeme yapılmayan süre içinde ödeme talebiyle yaptığı iki idari başvuruda da olumsuz yanıt almış; akabinde belirtilen sürede aylık döner sermayeden ödenecek sağlık hizmet tazminatı puanlama cetvelleri itiraz edilmeden kayda alınmış ve kendisine ilk ödeme emekli olduktan iki ay sonra 7/11/2017 tarihinde yapılmıştır. Buna göre hak sahibi olmadığı bir şeyi talep edemeyeceği düşüncesinde olan başvurucunun hukuki hak arama yolunu kullanabileceği sürenin başlangıcı olarak hak sahibi olduğunu öğrendiği tarih olan 7/11/2017 tarihini esas alması hayatın olağan akışına da uygun görülmüştür. Başvurucu bu şekilde kendisine yapılan ödeme ile yeni durum oluştuğunu iddia etmiştir. Nitekim Danıştay içtihadında da görüldüğü gibi oluşan hukuki duruma ilişkin ileri sürülen iddiaların incelenmesine yasal bir engel bulunmamaktadır (Hasan Doğu ve diğerleri, B. No: 2013/3724, § 49).

Buna göre tahakkuka bağlanmış ek döner sermaye gelirlerinin başvurucuya 5 yıllık süre içinde ödenebileceği hususundaki içtihada rağmen ve kamu mali yönetim rejiminde başvurucunun kamusal alacağına belirtilen sürede kavuşabileceğine ilişkin bir yaklaşım mevut iken somut olayda 5 yıllık sürenin (2021 ve 2022 yıllarının ilgili aylarına kadar) dolmasından çok önceki bir tarihte davanın açılmış olması şartının aranmasının kişiye aşırı külfet yükleyeceği ve dava açılmasını zorlaştıracağı açıktır. Bu durumda Bölge İdare Mahkemesinin tam yargı davası açma süresine ilişkin yorumunun aşırı şekilci olduğu ve başvurucunun dava açmasını önemli ölçüde zorlaştırdığı değerlendirilmiştir. Bu hâliyle mülkiyet hakkına ilişkin ihlalin giderilmesi bakımından teorik düzeyde etkili olduğu saptanan tam yargı davası yolu Bölge İdare Mahkemesinin şekilci ve katı yorumu sebebiyle somut olayda başarı şansı sunma kapasitesini yitirmiştir.

Ayrıca başvurucunun henüz görev başında iken yaptığı ve meşru beklenti kapsamında hakkı da olan ödeme taleplerinin muhatabı olan idare, başvurucu yönünden ek ödeme şartlarının gerçekleştiğini kabul etmekle birlikte kurum tarafından ödeme yapılmasının hastane kaynakları nedeniyle mümkün olmadığını belirtmiş ise de 669 sayılı KHK'nın 107. maddesinin üçüncü fıkrasının başvurucu ile aynı durumda bulunan kişilere döner sermaye ek ödemesi yapılmasını Hastanenin kaynaklarından bağımsız olarak garanti altına aldığı gözardı edilmemelidir. Bu durumda Hastanenin talep anında yeterli kaynağı bulunmadığından ödemeyi yapmaması kabul edilebilir ise de idarenin yetersizliğinden kaynaklanan bu durumun sonuçlarının çalışan başvurucu üzerinde bırakılması her şeyden önce iyi yönetişim ilkesine aykırı olup idarenin kusurundan idare lehine sonuç çıkarılması anlamına gelecektir. Dolayısıyla 2577 sayılı Kanun'un ilgili 12. maddesinin -genel itibarıyla idarenin işleyişi ve idari işlemlerin güvenliği bakımından varlığının gerekliliği tartışmasız olsa da- somut olayda uygulanması bu nokta itibarıyla da oldukça katı bir yaklaşım olup başvurucunun dava açarak hakkını almasını imkânsız kılmıştır.

Sonuç olarak Bölge İdare Mahkemesinin başvurucunun mülkiyet hakkının ihlal edildiği iddiasının esasının incelenmesini ve giderim sağlanmasını engelleyen yorumu nedeniyle Anayasa'nın 35. maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkı ile bağlantılı olarak Anayasa'nın 40. maddesinde düzenlenen etkili başvuru hakkının ihlal edildiğine karar verilmesi gerekir.

(Başvuru Numarası: 2019/22554)

Karar Tarihi: 23/5/2023

R.G. Tarih ve Sayı: 9/1/2024-32424

I. BAŞVURUNUN KONUSU

1. Başvuru, döner sermaye ek ödemelerinin yapılması yönündeki başvurunun reddine ilişkin işlemin iptali ve mahrum kalınan parasal hakların tazmini talebiyle açılan davanın süre aşımı gerekçesiyle reddedilmesi nedeniyle mülkiyet hakkı ile bağlantılı olarak etkili başvuru hakkının ihlal edildiği iddiasına ilişkindir.

II. BAŞVURU SÜRECİ

2. Başvuru 28/6/2019 tarihinde yapılmıştır.

3. Başvuru, başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan ön incelemesinden sonra Komisyona sunulmuştur.

4. Komisyonca başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar verilmiştir.

5. Bölüm Başkanı tarafından başvurunun kabul edilebilirlik ve esas incelemesinin birlikte yapılmasına karar verilmiştir.

6. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına gönderilmiştir.

III. OLAY VE OLGULAR

7. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle ilgili olaylar özetle şöyledir:

8. Başvurucunun önceden öğretim görevlisi olarak görev yaptığı Gülhane Askerî Tıp Akademisi (GATA) Haydarpaşa Eğitim ve Araştırma Hastanesi 31/7/2016 tarihli ve 29787 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 669 sayılı Olağanüstü Hal Kapsamında Bazı Tedbirler Alınması ve Milli Savunma Üniversitesi Kurulması ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname (669 sayılı KHK) ile Sağlık Bakanlığına devredilmiş ve Sultan Abdülhamit Han Hastanesi (Hastane) adını almıştır. Başvurucu da bu devir işlemi ile birlikte Hastane bünyesinde Mikrobiyoloji Kliniğinde eğitim ve idari sorumlu olarak görevlendirilmiştir.

9. Başvurucu, performansa dayalı aylık puanlama formları dikkate alınarak Ağustos 2016-Ağustos 2017 döneminde alamadığı döner sermaye ek ödemelerinin yapılması talebiyle 23/11/2017 tarihinde İstanbul İl Sağlık Müdürlüğü Sultan Abdülhamit Han Eğitim ve Araştırma Hastanesi Başhekimliğine (Başhekimlik) başvurmuştur.

10. Başhekimlik 29/1/2018 tarihinde başvurunun reddine karar vermiştir. Bunun üzerine başvurucu, döner sermaye ek ödemelerinin yapılması talebinin Başhekimlikçe reddedilmesi işleminin iptali ile yoksun kaldığı parasal haklarının tazmini talebiyle 6/2/2018 tarihinde İstanbul 4. İdare Mahkemesinde (Mahkeme) iptal davası açmıştır.

11. Mahkeme 27/12/2018 tarihli kararıyla davanın kabulüne karar vermiştir. Kararın gerekçesi şöyledir:

i. 4/1/1961 tarihli ve 209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun'un 5. maddesi uyarınca döner sermayeli sağlık kurum ve kuruluşlarında görev yapan memurlar ve sözleşmeli personel ile açıktan vekil olarak atananlara döner sermaye gelirlerinden mesai içi veya mesai dışı ayrımı yapılmaksızın ek ödeme yapılabilmektedir.

ii. Öte yandan 669 sayılı KHK'nın 107. maddesinin (3) numaralı fıkrası uyarınca, ilgili personelin mali haklarına ilişkin olarak aradaki fark tutarının herhangi bir kesintiye tabi tutulmaksızın ayrıca tazminat olarak ödeneceği hüküm altına alınmıştır.

iii. Somut olayda Ağustos 2016-Ağustos 2017 döneminde başvurucunun döner sermaye ek ödemelerini hak ettiğinde taraflar arasında hiçbir hukuki çekişme bulunmayıp bu dönemde döner sermaye gelirlerinin ek ödeme dağıtılacak seviyeye ulaşmadığı gerekçesiyle idarece personele ödeme yapılmadığı anlaşılmıştır.

iv. Bu durumda başvurucunun Ağustos 2016-Ağustos 2017 döneminde ödenmeyen döner sermaye ek ödemelerinin yapılması yolundaki başvurusunun reddine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk görülmemiştir.

12. Mahkeme kararına karşı idare tarafından 6/3/2019 tarihinde istinaf kanun yoluna başvurulmuş, istinaf incelemesi sonucunda İstanbul Bölge İdare Mahkemesi 3. İdare Dava Dairesinin (Bölge İdare Mahkemesi) 19/9/2019 tarihli kararı ile istinaf başvurusunun kabulüyle yerel mahkeme kararının kaldırılmasına ve davanın süre aşımı nedeniyle reddedilmesine kesin olarak karar verilmiştir. Kararın gerekçesinde, Ağustos 2016-Ağustos 2017 döneminde hak edildiği ileri sürülen ek ödemelerin yapılmaması işlemlerinin son icra tarihi 20/9/2017 olduğuna göre işlemin son icra tarihi itibarıyla itiraz ve dava süreleri geçirildikten sonra davanın açıldığı ifade edilmiştir.

13. Nihai karar, başvurucu vekiline 31/5/2019 tarihinde tebliğ edilmiştir. Başvurucu 28/6/2019 tarihinde bireysel başvuruda bulunmuştur.

IV. İLGİLİ HUKUK

A. Ulusal Hukuk

1. İlgili Mevzuat

14. 6/1/1982 tarihli ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Hakkında Kanun’un "Dava açma süresi" kenar başlıklı 7. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:

"1. Dava açma süresi, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış ve vergi mahkemelerinde otuz gündür.

2. Bu süreler;

a) İdari uyuşmazlıklarda; yazılı bildirimin yapıldığı,

...

Tarihi izleyen günden başlar.

..."

15. 2577 sayılı Kanun'un "İptal ve tam yargı davaları" kenar başlıklı 12. maddesi şöyledir:

"İlgililer haklarını ihlal eden bir idari işlem dolayısıyla Danıştaya ve idare ve vergi mahkemelerine doğrudan doğruya tam yargı davası veya iptal ve tam yargı davalarını birlikte açabilecekleri gibi ilk önce iptal davası açarak bu davanın karara bağlanması üzerine, bu husustaki kararın veya kanun yollarına başvurulması halinde verilecek kararın tebliği veya bir işlemin icrası sebebiyle doğan zararlardan dolayı icra tarihinden itibaren dava süresi içinde tam yargı davası açabilirler. Bu halde de ilgililerin 11 nci madde uyarınca idareye başvurma hakları saklıdır."

16. 10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun "Ödenemeyen giderler ve bütçeleştirilmiş borçlar" kenar başlıklı 34. maddesinin üçüncü fıkrası şöyledir:

"İlgili olduğu mali yılın sonundan başlayarak beş yıl içinde alacaklıları tarafından geçerli bir mazerete dayanmaksızın yazılı olarak talep edilmediğinden veya belgeleri verilmediğinden dolayı ödenmeyen borçlar zaman aşımına uğrayarak kamu idareleri lehine düşer"

17. 669 sayılı KHK'nın 107. maddesinin üçüncü fıkrası şöyledir:

"... Devredilen personelin sözleşme ... sözleşme ücreti ile döner sermayeden yapılacak ek ödeme de dahil olmak üzere, diğer her türlü mali hakları ... atandıkları kadro veya pozisyonlarda kaldıkları sürece, kapanıncaya kadar herhangi bir kesintiye tabi tutulmaksızın ayrıca tazminat olarak ödenir."

2. İdari Yargı İçtihadı

18. Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 25/1/2016 tarihli ve E.2014/3081, K.2016/64 sayılı kararının ilgili kısmı şöyledir:

"Dava; Samsun Gazi Devlet Hastanesinde intaniye uzmanı doktor olarak görev yapmakta olan davacının, 2010 yılı Ocak - Eylül ayları arasındaki dönemde, yersiz olarak 14.591,39 TL döner sermaye ek ödemesi yapıldığı gerekçesiyle, söz konusu tutarın tahsiline ilişkin işlemin iptali ile söz konusu tutarın ödenmemesine karar verilmesi istemiyle açılmıştır.

Samsun 2. İdare Mahkemesinin 12.6.2012 tarihli ve E:2011/297, K:2012/803 sayılı kararıyla; Ocak - Eylül 2010 dönemine ait toplam 14.591,39 TL döner sermaye ödemesinin davacıya sehven ödendiğinden bahisle geri istenilmesine ilişkin işlemin 23/12/2010 tarihinde davacıya tebliğ edildiği dikkate alındığında, 23/12/2010 tarihinden itibaren 60 günlük dava açma süresi içinde dava açması gerekirken, bu süreler geçtikten sonra 04/03/2011 tarihinde açılan davanın esasının süre aşımı nedeniyle incelenmesine olanak bulunmadığı gerekçesiyle davanın süre aşımı nedeniyle reddine karar verilmiştir.

Bu karar, Danıştay Onbirinci Dairesinin 20/06/2013 günlü, E:2012/8778, K:2013/6796 sayılı kararıyla; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesinde, dava açma süresinin, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış ve vergi mahkemelerinde otuz gün olduğu; 12. maddesinde ise, ilgililerin, haklarını ihlal eden bir idari işlem dolayısıyla Danıştaya ve idare ve vergi mahkemelerine doğrudan doğruya tam yargı davası veya iptal ve tam yargı davalarını birlikte açabilecekleri gibi, ilk önce iptal davası açarak bu davanın karara bağlanması üzerine, bu husustaki kararın veya kanun yollarına başvurulması halinde verilecek kararın tebliği veya bir işlemin icrası sebebiyle doğan zararlardan dolayı icra tarihinden itibaren dava süresi içinde tam yargı davası açabilecekleri, bu halde de ilgililerin 11 inci madde uyarınca idareye başvurma haklarının saklı olduğu kurala bağlandığı, davacıya fazla yapıldığı ileri sürülen döner sermaye ek ödemesinin tahsiline ilişkin kararın 23/12/2010 tarihinde davacıya tebliğ edildiği açık ise de, dosyada bulunan ve Samsun Gazi Devlet Hastanesi Baştabipliğince, Sağlık Kurumları 5 Nolu Döner Sermaye Saymanlık Müdürlüğüne hitaben yazılan 22/03/2011 tarihli ve 03756 sayılı yazıdan, davacının 2011 yılı Ocak ayı döner sermaye ek ödemesi tutarından 1.796,87 TL; Şubat ayı döner sermaye ek ödemesi tutarından ise 1.178,15 TL'nin tahsil edildiği anlaşıldığından, borç çıkarma işleminin icrası niteliğinde olan her bir kesinti işleminden itibaren, 2577 sayılı Kanunun 12. maddesi uyarınca, 60 günlük yeni bir dava açma süresinin başladığının kabulü gerektiği, davacının döner sermaye ek ödemesinden kesinti yapıldığı tarihler dikkate alındığında, 04/03/2011 tarihinde açılan davada süre aşımı bulunmadığından, davanın esasının incelenmesi gerekirken; davanın süre aşımı yönünden reddi yolunda verilen mahkeme kararında hukuki isabet bulunmadığı gerekçesiyle bozulmuş ise de, İdare Mahkemesince davanın süre aşımı yönünden reddi yolundaki ilk kararında ısrar edilmiştir.

...

Danıştay Onbirinci Dairesinin 20/06/2013 günlü, E:2012/8778, K:2013/6796 sayılı kararında açıklandığı üzere, davacıya fazla yapıldığı ileri sürülen döner sermaye ek ödemesinin tahsiline ilişkin kararın 23/12/2010 tarihinde davacıya tebliğ edildiği, ancak fazla ödenen miktarın davacının 2011 yılı Ocak ayı döner sermaye ek ödemesi tutarından 1.796,87 -TL; Şubat ayı döner sermaye ek ödemesi tutarından ise 1.178,15 TL'nin tahsil edilmeye başlandığı anlaşıldığından, borç çıkarma işleminin icrası niteliğinde olan her bir kesinti işleminden itibaren, 2577 sayılı Kanunun 12. maddesi uyarınca, 60 günlük yeni bir dava açma süresinin başladığının kabulü gerektiğinden 04/03/2011 tarihinde açılan davanın mahkemece süre yönünden reddine karar verilmesinde hukuki isabet görülmemiştir.

..."

19. Danıştay Onbirinci Dairesinin 17/2/2016 tarihli ve E.2016/223, K.2016/583 sayılı kararının ilgili kısmı şöyledir:

"...

Bu bağlamda; 30fiili hizmet yılından fazla süreler için emekli ikramiyesi ödenmesine engel olan yasal düzenlemenin, Anayasa Mahkemesince iptal edilmesi nedeniyle oluşan yeni hukuki duruma göre, davacıya 30 yılın üzerinde bulunan hizmet süresi için emekli ikramiyesi ödenmesi gerektiği açıktır.

... "

20. İstanbul Bölge İdare Mahkemesi 7. İdare Dava Dairesinin 17/2/2016 tarihli ve E.2018/1871, K.2018/2110 sayılı kararının ilgili kısmı şöyledir:

"İstanbul Üniversitesi Cerrahpaşa Tıp Fakültesi Öğretim görevlisi olarak görev yapmakta iken, Ocak 2015-21.09.2016 tarih aralığında ödenmeyen üniversite ödeneği, ek ödeme ve döner sermaye ödemelerinin ödenmesi talebiyle davacı tarafından 17.05.2018 tarihli dilekçeyle yapılan başvurunun reddine ilişkin 21.05.2018 tarih ve 134476 sayılı işlemin iptali ile ödenmeyen üniversite ödeneği, ek ödeme ve döner sermaye ödemelerinin yasal faiziyle birlikte tarafıma ödenmesine karar verilmesi istemiyle açılan davayı süre aşımı yönünden reddeden İstanbul 9. İdare Mahkemesi'nin 12/06/2018 gün ve E:2018/1148, K:2018/1144 sayılı kararının, davacı vekil tarafından; hukuka aykırı olduğu, Anayasa Mahkemesi kararı sonrasında her zaman idareye başvurulup dava açılabileceği, mahkemenin yanılgılı bir şekilde karar verdiği ileri sürülerek istinaf yoluyla kaldırılması istenilmektedir.

...

İdare hukuku ilkelerine göre, iptal kararları iptali istenilen işlemi tesis edildiği tarih itibariyle ortadan kaldırarak o işlemin tesisinden önceki hukuki durumu ortaya koyar. Bir genel düzenleyici işlemin iptal edilmesi durumunda, verilen yargı kararının sadece o davayı açanı değil, bu genel düzenleyici işlem ile ilgili diğer kişileri de etkileyeceği kuşkusuzdur. İptal kararı ile bu düzenleyici işleme dayanılarak yapılan işlemlerin doğurduğu etki ve sonuçlar ortadan kalkar. Bu nedenle iptal edilen bir düzenleyici işlemden dolayı menfaati ihlal edilen veya kişisel hakkı etkilenen kişinin verilen iptal kararının doğurduğu sonuçlardan yararlanmak amacıyla 2577 sayılı Yasanın 10. maddesi kapsamında idareye başvurabileceği tabidir.

Bunun yanında, 30/12/2013 tarih ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 34/3. maddesinde 'İlgili olduğu malî yılın sonundan başlayarak beş yıl içinde alacaklıları tarafından geçerli bir mazerete dayanmaksızın, yazılı talep edilmediğinden veya belgeleri verilmediğinden dolayı ödenemeyen borçlar zamanaşımına uğrayarak kamu idareleri lehine düşer' hükmü yer almaktadır.

Uyuşmazlıkta, 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu'nun Geçici 70. maddesi gereğince 10/01/2015-21/09/2016 tarihleri arasında ödenmeyen üniversite ödeneği, ek ödeme ve döner sermaye ödemelerinin yukarıda belirtilen mevzuat doğrultusunda 5 yıl içinde 17/05/2018 tarihinde davalı idarenin kaydına giren dilekçe ile yaptığı başvuruya istinaden 08/06/2018 tarihinde açılan davanın süresi içerisinde olduğu açıktır.

Bu durumda, Mahkemece işin esasının incelenmesi gerekirken davanın süre aşımı nedeniyle reddine karar verilmesinde usul hükümlerine uygunluk bulunmamaktadır.

..."

B. Uluslararası Hukuk

21. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'ne (Sözleşme) ek (1) No.lu Protokol'ün "Mülkiyetin korunması" kenar başlıklı 1. maddesi şöyledir:

"Her gerçek ve tüzel kişinin mal ve mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı vardır. Bir kimse, ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen koşullara ve uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabilir.

Yukarıdaki hükümler, devletlerin, mülkiyetin kamu yararına uygun olarak kullanılmasını düzenlemek veya vergilerin ya da başka katkıların veya para cezalarının ödenmesini sağlamak için gerekli gördükleri yasaları uygulama konusunda sahip oldukları hakka halel getirmez."

22. Sözleşme'nin "Etkili başvuru hakkı" kenar başlıklı 13. maddesi şöyledir:

"Bu Sözleşme’de tanınmış olan hak ve özgürlükleri ihlal edilen herkes, söz konusu ihlal resmi bir hizmetin ifası için davranan kişiler tarafından gerçekleştirilmiş olsa dahi, ulusal bir merci önünde etkili bir yola başvurma hakkına sahiptir."

V. İNCELEME VE GEREKÇE

23. Anayasa Mahkemesinin 23/5/2023 tarihinde yapmış olduğu toplantıda başvuru incelenip gereği düşünüldü:

A. Başvurucunun İddiaları

24. Başvurucu, Bölge İdare Mahkemesinin süre aşımı kurumunu hakkın özünü yok edecek şekilde katı uyguladığından yakınmıştır. Başvurucuya göre idarenin açık olmayan cevaplarının sürenin başlangıcı olarak kabul edilmesi hatalı olup bu cevaplarda nereye başvurulacağının belirtilmemesi nedeniyle süre işlemeye başlamayacaktır. Başvurucu, dava açma süresinin somut olayda 5 yıl olması gerektiğini belirterek davanın süre aşımından reddedilmesinin mülkiyet ve adil yargılanma haklarını ihlal ettiğini iddia etmiştir.

B. Değerlendirme

25. Anayasa'nın "Mülkiyet hakkı" kenar başlıklı 35. maddesi şöyledir:

"Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir.

Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir.

Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz."

26. Anayasa'nın "Temel hak ve hürriyetlerin korunması" kenar başlıklı 40. maddesinin birinci fıkrası şöyledir:

"Anayasa ile tanınmış hak ve hürriyetleri ihlâl edilen herkes, yetkili makama geciktirilmeden başvurma imkânının sağlanmasını isteme hakkına sahiptir."

27. Anayasa Mahkemesi, olayların başvurucu tarafından yapılan hukuki nitelendirmesi ile bağlı olmayıp olay ve olguların hukuki tavsifini kendisi takdir eder (Tahir Canan, B. No: 2012/969, 18/9/2013, § 16).

28. Başvurucu, mülkiyet hakkının ihlal edildiği iddiasının yanında adil yargılanma hakkının ihlal edildiğini ileri sürmüştür. Bununla birlikte başvurucunun Ağustos 2016-Ağustos 2017 dönemi için döner sermaye ek ödemelerinin yapılmadığı iddiası özü itibarıyla mülkiyet hakkını ilgilendirmektedir.

29. Başvuruya konu olayda Bölge İdare Mahkemesi davanın süresinde açılmadığı gerekçesiyle davayı reddetmiştir. Bu durumda başvurucunun Ağustos 2016-Ağustos 2017 dönemi için döner sermaye ek ödemelerinin yapılmadığı iddiasının esası incelenmemiştir. Başvurucunun haksız olarak yoksun kaldığı döner sermaye ek ödemelerinin yapılması talebiyle açtığı davanın esasının incelenmemesine yönelik şikâyetinin Anayasa'nın 35. maddesinde düzenlenen mülkiyet hakkıyla bağlantılı olarak Anayasa'nın 40. maddesinde güvence altına alınan etkili başvuru hakkı kapsamında değerlendirilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.

1. Kabul Edilebilirlik Yönünden

30. Açıkça dayanaktan yoksun olmadığı ve kabul edilemezliğine karar verilmesini gerektirecek başka bir neden de bulunmadığı anlaşılan mülkiyet hakkıyla bağlantılı olarak etkili başvuru hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın kabul edilebilir olduğuna karar verilmesi gerekir.

2. Esas Yönünden

a. Mülkün Varlığı

31. Anayasa'nın 35. maddesinde düzenlenen mülkiyet hakkı mevcut mal, mülk ve varlıkları koruyan bir güvencedir. Bir kişinin hâlihazırda sahibi olmadığı bir mülkün mülkiyetini kazanma beklentisi -kişinin bu konudaki menfaati ne kadar güçlü olursa olsun- Anayasa'yla korunan mülkiyet kavramı içinde değildir. Bu bağlamda belirtmek gerekir ki Anayasa'nın 35. maddesi soyut bir temele dayalı olarak mülkiyete erişmeyi ve mülkiyeti edinmeyi değil mülkiyet hakkını güvence altına almaktadır. Bu hususun istisnası olarak belli durumlarda bir ekonomik değer veya icrası mümkün bir alacağı elde etmeye yönelik meşru bir beklenti Anayasa'da yer alan mülkiyet hakkı güvencesinden yararlanabilir (Kemal Yeler ve Ali Arslan Çelebi, B. No: 2012/636, 15/4/2014, §§ 36, 37; Mustafa Ateşoğlu ve diğerleri, B. No: 2013/1178, 5/11/2015, §§ 52-54; Mehmet Şentürk [GK], B. No: 2014/13478, 25/7/2017, §§ 41, 53).

32. Meşru beklenti objektif temelden uzak bir beklenti olmayıp belirli bir kanun hükmüne veya başarılı olma ihtimalinin yüksek olduğunu gösteren yerleşik bir yargı içtihadına ya da ayni menfaatle ilgili hukuki bir işleme dayanan yeterli derecede somut nitelikte bir beklentidir (Selçuk Emiroğlu, B. No: 2013/5660, 20/3/2014, § 28; Mehmet Şentürk, § 42). Dolayısıyla Anayasa ve Sözleşme'nin ortak koruma kapsamında olan meşru beklentiye dayalı mülkiyet hakkının tespiti mevcut hukuk sisteminde iddia edilen mülkiyet iddiasının tanınmasına bağlı olup bu tespit, mevzuat hükümleri ve yargı kararları ile yapılmaktadır (Üçgen Nakliyat Ticaret Ltd. Şti., B. No: 2013/845, 20/11/2014, § 37). Temelsiz bir hak kazanma beklentisi veya sadece mülkiyet hakkı kapsamında ileri sürülebilir bir iddianın varlığı meşru beklentinin kabulü için yeterli değildir (Kemal Yeler ve Ali Arslan Çelebi, § 37).

33. Somut olayda başvurucunun talep ettiği ve tutarları idarece hesaplanıp tahakkuka bağlanmış olan Ağustos 2016-Ağustos 2017 dönemi döner sermaye ek ödemelerinin çalıştığı dönemde yürürlükteki mevzuat uyarınca kendisine ödenebilir hâle geldiği ve meşru bir beklentiye dönüştüğü sonucuna varılmıştır. Bu durumda başvurucunun Anayasa'nın 35. maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkı kapsamına giren bir ekonomik değeri veya en azından böyle bir değeri elde etme yönünde meşru beklentisinin bulunduğu değerlendirilmiştir.

b. Genel İlkeler

34. Etkili başvuru hakkı anayasal bir hakkının ihlal edildiğini ileri süren herkese hakkın niteliğine uygun olarak iddialarını inceletebileceği makul, erişilebilir, ihlalin gerçekleşmesini veya sürmesini engellemeye ya da sonuçlarını ortadan kaldırmaya (yeterli giderim sağlama) elverişli idari ve yargısal yollara başvuruda bulunabilme imkânı sağlanması olarak tanımlanabilir (Y.T. [GK], B. No: 2016/22418, 30/5/2019, § 47; Murat Haliç, B. No: 2017/24356, 8/7/2020, § 44).

35. Öte yandan şikâyetlerin esasının incelenmesine imkân sağlayan ve gerektiğinde uygun bir telafi yöntemi sunan etkili hukuk yollarının olması ilgililere etkili başvuru hakkının sağlanmasının bir gereğidir. Buna göre kişilerin mağduriyetlerinin giderilmesi amacıyla öngörülen yargı yollarının mevzuatta yer alması tek başına yeterli olmayıp bu yolun aynı zamanda pratikte de başarı şansı sunması gerekir. Söz konusu yola başvurulabilmesi için öngörülen şartlar somut olaylara tatbik edilirken dayanak işlem, eylem ya da ihmallerden kaynaklanan savunulabilir nitelikteki iddiaların bu doğrultuda geniş şekilde değerlendirilmesi, şartların oluşmadığı sonucuna ulaşılması durumunda ise bu durumun yargı makamları tarafından ilgili ve yeterli gerekçelerle açıklanması gerekir (İlhan Gökhan, B. No: 2017/27957, 9/9/2020, §§ 47, 49).

36. Anayasa'nın 35. maddesinde "Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir." hükmüne yer verilerek mülkiyet hakkı güvence altına alınmıştır. Anayasa'nın 5. maddesi ise insanın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlamayı devletin temel amaç ve görevleri arasında saymıştır. Mülkiyet hakkının etkili bir şekilde korunabilmesi yalnızca devletin bu haklara müdahaleden kaçınmasıyla sağlanamaz. Anayasa’nın 5. maddesi ile birlikte değerlendirildiğinde 35. maddesi uyarınca devletin pozitif yükümlülükleri de bulunmaktadır. Bu pozitif yükümlülükler kimi durumlarda özel kişiler arasındaki uyuşmazlıklar da dâhil olmak üzere söz konusu temel hakların korunması için belirli tedbirlerin alınmasını gerektirmektedir (AYM, E.2019/11, K.2019/86, 14/11/2019, § 13; AYM, E.2019/40, K.2020/40, 17/7/2020, § 37; Türkiye Emekliler Derneği, B. No: 2012/1035, 17/7/2014, §§ 34-38; Eyyüp Boynukara, B. No: 2013/7842, 17/2/2016, §§ 39-41; Osmanoğlu İnşaat Eğitim Gıda Temizlik Hizmetleri Petrol Ürünleri Sanayi Ticaret Limitet Şirketi, B. No: 2014/8649, 15/2/2017, § 43).

37. Devletin temel hak ve özgürlükler ile ilgili anılan yükümlülüklerini ihlal ettiğini savunulabilir şekilde iddia eden herkesin yetkili makama gecikmeksizin başvurma imkânının, diğer bir ifadeyle etkili başvuru hakkının sağlanması ise Anayasa'nın 40. maddesinin gereğidir.

c. İlkelerin Olaya Uygulanması

38. Somut olayda başvurucu, performansa dayalı aylık puanlama formları dikkate alınarak 2016 yılı Ağustos ayı ile 2017 yılı Ağustos ayı arası dönemde alamadığı döner sermaye ek ödemelerinin yapılması talebiyle idare nezdindeki başvurusunun haksız olarak reddedildiğini iddia etmiş; idari işlemin iptali ve yoksun kaldığı parasal hakların tazmini talebiyle dava açmıştır. İdare Mahkemesi, söz konusu dönemde başvurucunun döner sermaye ek ödemelerini hak ettiği hususunda taraflar arasında hiçbir hukuki çekişme bulunmayıp idarece bu dönemde döner sermaye gelirlerinin ek ödeme dağıtacak seviyeye ulaşmadığı gerekçesiyle personele ödeme yapılmamasında hukuka uygunluk bulunmadığını vurgulayarak davayı kabul etmiştir.

39. Bölge İdare Mahkemesi ise İdare Mahkemesinin gerekçesini bütünüyle değiştirerek davayı süre aşımından reddetmiştir. Bölge İdare Mahkemesi, Ağustos 2016-Ağustos 2017 döneminde hak edildiği ileri sürülen ek ödemelerin yapılmama işlemlerinin son icra tarihi 20/9/2017 olduğuna göre işlemin son icra tarihi itibarıyla itiraz ve dava sürelerinin geçirildiğini kabul etmiştir.

40. Mülkiyet hakkıyla bağlantılı olarak etkili başvuru hakkı yönünden incelenecek ilk mesele, başvurucunun mülkiyet hakkı kapsamında hak ettiğini düşündüğü döner sermaye ek ödemelerinin yapılmasını temin etme kapasitesi olan bir başvuru yolunun bulunup bulunmadığıdır. İdare nezdinde özlük haklarına ilişkin bir talepte bulunan ilgilinin talebinin reddedilmesi hâlinde 2577 sayılı Kanun'un 7. maddesi uyarınca -özel kanunlarında ayrı süre gösterilmemiş ise- yazılı bildirimin yapıldığı tarihten itibaren altmış gün içinde idare mahkemelerinde dava açması mümkündür. Ayrıca mezkûr Kanun'un 12. maddesine göre de ilgili, haklarını ihlal eden bir idari işlem dolayısıyla idare mahkemesinde doğrudan doğruya iptal ve tam yargı davalarını birlikte açabileceği gibi ilk önce iptal davası açarak bu davanın karara bağlanması üzerine bu husustaki kararın ya da kanun yollarına başvurması hâlinde verilecek kararın tebliği veya bir işlemin icrası sebebiyle doğan zararlarından dolayı icra tarihinden itibaren dava süresi içinde tam yargı davası açabilecektir. Dolayısıyla başvurucunun mülkiyet hakkı kapsamında özlük haklarını edinebilmesi imkânını veren etkili başvuru yolunun teorik düzeyde olduğu açıktır.

41. Anayasa Mahkemesince incelenecek ikinci mesele ise teorik düzeyde etkili olduğu tespit edilen bu yolun başvurucunun davasında fiilî olarak işleyip işlemediği, diğer bir ifadeyle pratikte başarı şansı sunup sunmadığıdır. Başvurucunun açtığı dava, Bölge İdare Mahkemesince esası incelenmeden süre aşımı gerekçesiyle reddedilmiştir. Davanın esasının incelenmemesi tek başına etkili başvuru hakkının ihlal edildiği anlamına gelmemektedir. Anayasa'nın 40. maddesinde düzenlenen etkili başvuru hakkı, temel hak ve özgürlüklerin korunması amacıyla oluşturulan idari ve yargısal mekanizmaların birtakım usul şartlarına bağlanmasını yasaklamadığı gibi kişileri kanunda öngörülen usul şartlarına uyma yükümlülüğünden muaf tutmamaktadır. Dolayısıyla tam yargı davasına ilişkin süre şartına uymayan kişinin davasının reddedilmesi etkili başvuru hakkının ihlal edilmesi sonucunu doğurmaz. Bununla birlikte süre ve diğer usul şartlarının o yolun kullanılmasını imkânsız kılacak ya da aşırı derecede zorlaştıracak, başarı şansını zayıflatacak şekilde yorumlanması etkili başvuru hakkının ihlaline yol açabilir.

42. Somut olayda Bölge İdare Mahkemesi; dava başvurucunun idareye başvurduğu tarihten itibaren 120 gün içinde açılmış ise başvurucuya davanın açıldığı tarihten geriye doğru 120 günü geçmemek üzere başvuru tarihinden geriye doğru 60 gün içindeki ilk uygulama esas alınarak parasal haklarının verilmesinin mümkün olacağı değerlendirmesinde bulunmuştur. Bölge İdare Mahkemesine göre aynı şekilde idareye başvuru tarihinden itibaren 120 günlük ya da idarenin cevabının tebliğ tarihinden itibaren 60 günlük süre geçtikten sonra açılan davalarda ise ancak dava tarihinden geriye doğru 60 günlük süre içinde kalan ilk uygulamadan doğan parasal hakların ödenmesi mümkün olacaktır. Bölge İdare Mahkemesi bu değerlendirmesinden hareketle Ağustos 2016-Ağustos 2017 döneminde hak edildiği ileri sürülen ek ödemelerin yapılmama işlemlerinin son icra tarihi 20/9/2017 olduğuna göre işlemin son icra tarihi itibarıyla mezkûr itiraz ve dava sürelerinin geçirildiğini kabul etmiştir. Anayasa Mahkemesince incelenecek mesele, Bölge İdare Mahkemesinin bu yorumunun başvurucunun dava açmasını imkânsız kılıp kılmadığı veya zorlaştırıp zorlaştırmadığıdır.

43. Öncelikle somut olayda başvurucunun uyuşmazlık konusu Ağustos 2016-Ağustos 2017 döneminde döner sermaye gelirlerinin elde edilmesine katkı sunmuş olması nedeniyle her ay alması gereken döner sermaye ödemelerinin tutarları tahakkuk belgeleri düzenlenmesi suretiyle idarece hesaplanmıştır. Buna mukabil döner sermaye gelirlerinin ek ödeme dağıtılacak seviyeye ulaşmaması gerekçesiyle tahakkuk ettirilen tutar için ödeme yapılmamıştır. Esasında pozitif hukuka göre tahakkuk ettirilmiş kamusal alacaklar için zamanaşımı müessesesinin genel kuralın dışında farklı şekilde uygulama alanı bulabildiği dikkate alınmalıdır. Nitekim 5018 sayılı Kanun'un 34. maddesinde de ifade edildiği üzere ilgili olduğu mali yılın sonundan başlayarak 5 yıl içinde alacaklıları tarafından geçerli bir mazerete dayanılmaksızın yazılı olarak talep edilmediği veya belgeleri verilmediği için ödenmeyen borçlar zamanaşımına uğrayarak kamu idareleri lehine düşecektir. Bu durumda tahakkuka bağlanmış ek döner sermaye gelirlerinin başvurucuya 5 yıllık süre içinde ödenebileceği hususunda kanuni bir dayanağın bulunduğu söylenebilir. Nitekim "İLGİLİ HUKUK" kısmında değinilen idari yargı içtihadında da tahakkuka bağlanmış ek döner sermaye gelirleri için dava açma süresinin tespitinde 5 yıllık süre aşımı kuralının dikkate alınması gerektiğine işaret edilmiştir (bkz. § 20). Dolayısıyla somut olayda dava konusu kamu alacağı için ya genel kural ya da genel kuraldan farklılık arz eden ve pek çok farklı bölge idare mahkemelerince de benimsenen 5 yıllık zamanaşımı süresini öngören mezkûr kuralı uygulayabilecekken İstanbul Bölge İdare Mahkemesi 3. İdare Dava Dairesinin genel kuralı uyguladığı görülmüştür. Mahkeme bunu yaparken söz konusu içtihattan niçin ayrıldığını ilgili ve yeterli bir gerekçe ile de gösterememiştir.

44. Esasında somut olayda başvurucu, ödeme yapılmayan süre içinde ödeme talebiyle yaptığı iki idari başvuruda da olumsuz yanıt almış; akabinde belirtilen sürede aylık döner sermayeden ödenecek sağlık hizmet tazminatı puanlama cetvelleri itiraz edilmeden kayda alınmış ve kendisine ilk ödeme emekli olduktan iki ay sonra 7/11/2017 tarihinde yapılmıştır. Buna göre hak sahibi olmadığı bir şeyi talep edemeyeceği düşüncesinde olan başvurucunun hukuki hak arama yolunu kullanabileceği sürenin başlangıcı olarak hak sahibi olduğunu öğrendiği tarih olan 7/11/2017 tarihini esas alması hayatın olağan akışına da uygun görülmüştür. Başvurucu bu şekilde kendisine yapılan ödeme ile yeni durum oluştuğunu iddia etmiştir. Nitekim Danıştay içtihadında da görüldüğü gibi oluşan hukuki duruma ilişkin ileri sürülen iddiaların incelenmesine yasal bir engel bulunmamaktadır (Hasan Doğu ve diğerleri, B. No: 2013/3724, § 49).

45. Buna göre tahakkuka bağlanmış ek döner sermaye gelirlerinin başvurucuya 5 yıllık süre içinde ödenebileceği hususundaki içtihada rağmen ve kamu mali yönetim rejiminde başvurucunun kamusal alacağına belirtilen sürede kavuşabileceğine ilişkin bir yaklaşım mevut iken somut olayda 5 yıllık sürenin (2021 ve 2022 yıllarının ilgili aylarına kadar) dolmasından çok önceki bir tarihte davanın açılmış olması şartının aranmasının kişiye aşırı külfet yükleyeceği ve dava açılmasını zorlaştıracağı açıktır. Bu durumda Bölge İdare Mahkemesinin tam yargı davası açma süresine ilişkin yorumunun aşırı şekilci olduğu ve başvurucunun dava açmasını önemli ölçüde zorlaştırdığı değerlendirilmiştir. Bu hâliyle mülkiyet hakkına ilişkin ihlalin giderilmesi bakımından teorik düzeyde etkili olduğu saptanan tam yargı davası yolu Bölge İdare Mahkemesinin şekilci ve katı yorumu sebebiyle somut olayda başarı şansı sunma kapasitesini yitirmiştir.

46. Ayrıca başvurucunun henüz görev başında iken yaptığı ve meşru beklenti kapsamında hakkı da olan ödeme taleplerinin muhatabı olan idare, başvurucu yönünden ek ödeme şartlarının gerçekleştiğini kabul etmekle birlikte kurum tarafından ödeme yapılmasının hastane kaynakları nedeniyle mümkün olmadığını belirtmiş ise de 669 sayılı KHK'nın 107. maddesinin üçüncü fıkrasının başvurucu ile aynı durumda bulunan kişilere döner sermaye ek ödemesi yapılmasını Hastanenin kaynaklarından bağımsız olarak garanti altına aldığı gözardı edilmemelidir. Bu durumda Hastanenin talep anında yeterli kaynağı bulunmadığından ödemeyi yapmaması kabul edilebilir ise de idarenin yetersizliğinden kaynaklanan bu durumun sonuçlarının çalışan başvurucu üzerinde bırakılması her şeyden önce iyi yönetişim ilkesine aykırı olup idarenin kusurundan idare lehine sonuç çıkarılması anlamına gelecektir. Dolayısıyla 2577 sayılı Kanun'un ilgili 12. maddesinin -genel itibarıyla idarenin işleyişi ve idari işlemlerin güvenliği bakımından varlığının gerekliliği tartışmasız olsa da- somut olayda uygulanması bu nokta itibarıyla da oldukça katı bir yaklaşım olup başvurucunun dava açarak hakkını almasını imkânsız kılmıştır.

47. Sonuç olarak Bölge İdare Mahkemesinin başvurucunun mülkiyet hakkının ihlal edildiği iddiasının esasının incelenmesini ve giderim sağlanmasını engelleyen yorumu nedeniyle Anayasa'nın 35. maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkı ile bağlantılı olarak Anayasa'nın 40. maddesinde düzenlenen etkili başvuru hakkının ihlal edildiğine karar verilmesi gerekir.

3. 6216 Sayılı Kanun'un 50. Maddesi Yönünden

48. Başvurucu, yeniden yargılama yapılması ile maddi ve manevi tazminat taleplerinde bulunmuştur.

49. Başvuruda tespit edilen hak ihlalinin sonuçlarının ortadan kaldırılması için yeniden yargılama yapılmasında hukuki yarar bulunmaktadır. Bu kapsamda kararın gönderildiği yargı mercilerince yapılması gereken iş, yeniden yargılama işlemlerini başlatmak ve Anayasa Mahkemesini ihlal sonucuna ulaştıran nedenleri gideren, ihlal kararında belirtilen ilkelere uygun yeni bir karar vermektir (Mehmet Doğan [GK], B. No: 2014/8875, 7/6/2018, §§ 54-60; Aligül Alkaya ve diğerleri (2), B. No: 2016/12506, 7/11/2019, §§ 53-60, 66; Kadri Enis Berberoğlu (3) [GK], B. No: 2020/32949, 21/1/2021, §§ 93-100).

50. İhlalin ve sonuçlarının ortadan kaldırılması için yeniden yargılamanın yeterli bir giderim sağlayacağı anlaşıldığından tazminat taleplerinin reddine karar verilmesi gerektiği sonucuna ulaşılmıştır.

51. Dosyadaki belgelerden tespit edilen 364,60 TL harç ve 9.900 TL vekâlet ücretinden oluşan toplam 10.264,60 TL yargılama giderinin başvurucuya ödenmesine karar verilmesi gerekir.

VI. HÜKÜM

Açıklanan gerekçelerle;

A. Mülkiyet hakkıyla bağlantılı olarak etkili başvuru hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın KABUL EDİLEBİLİR OLDUĞUNA,

B. Anayasa'nın 35. maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkı ile bağlantılı olarak Anayasa'nın 40. maddesinde düzenlenen etkili başvuru hakkının İHLAL EDİLDİĞİNE,

C. Kararın bir örneğinin mülkiyet hakkıyla bağlantılı olarak etkili başvuru hakkının ihlalinin sonuçlarının ortadan kaldırılması için yeniden yargılama yapılmak amacıyla İstanbul Bölge İdare Mahkemesi 3. İdare Dava Dairesine (E.2019/277, K.2019/413) iletilmek üzere İstanbul 4. İdare Mahkemesine (E.2018/284, K.2018/2609) GÖNDERİLMESİNE,

D. Başvurucunun tazminat taleplerinin REDDİNE,

E. 364,60 TL harç ve 9.900 TL vekâlet ücretinden oluşan toplam 10.264,60 TL yargılama giderinin başvurucuya ÖDENMESİNE,

F. Ödemenin kararın tebliğini takiben başvurucunun Hazine ve Maliye Bakanlığına başvuru tarihinden itibaren dört ay içinde yapılmasına, ödemede gecikme olması hâlinde bu sürenin sona erdiği tarihten ödeme tarihine kadar geçen süre için yasal faiz UYGULANMASINA,

G. Kararın bir örneğinin Adalet Bakanlığına GÖNDERİLMESİNE 23/5/2023 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.