Emekli keseneklerine ilişkin Cumhurbaşkanına verilen yetki iptal edildi

Dava konusu kuralda, Cumhurbaşkanı’na 5434 sayılı Kanun’un mülga ek 70. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinin birinci fıkrasındaki oranları, ayrı ayrı veya birlikte üç katına kadar artırmaya, ek gösterge gruplarını değiştirmeye ve ek göstergeleri yeniden düzenleme yetkisi verilmiş ise de Cumhurbaşkanı’nın söz konusu oranları ve gösterge gruplarını değiştirmesine veya ek göstergeleri yeniden düzenlemesine ilişkin objektif bir ölçütün belirlenmediği görülmektedir. Bu itibarla kuralla Cumhurbaşkanı’na tanınan yetkinin genel çerçevesinin çizilmediği, temel esaslar ve ilkelerin belirlenmediği, bu konulardaki takdir yetkisinin bütünüyle Cumhurbaşkanı’na bırakıldığı anlaşılmaktadır.

Bu durumda kuralla 5434 sayılı Kanun’un mülga ek 70. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinin birinci fıkrasındaki oranların ve gösterge gruplarının değiştirilmesi veya ek göstergelerin yeniden düzenlenmesi konusundaki ölçütlere ilişkin yasal çerçeve belirlenmeksizin yürütme organına sınırları ve kapsamı belirli olmayan bir yetki tanınmasının mülkiyet hakkının kanunla sınırlanması ilkesiyle bağdaşmadığı gibi yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesiyle de çeliştiği sonucuna varılmıştır.

ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 2022/110

Karar Sayısı : 2023/115

Karar Tarihi : 22/6/2023

R.G.Tarih-Sayı : 19/9/2023-32314

İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY, Özgür ÖZEL, Engin ÖZKOÇ ile birlikte 129 milletvekili

İPTAL DAVASININ KONUSU: 1/7/2022 tarihli ve 7417 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve 375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un;

A. 2. maddesiyle 8/6/1949 tarihli ve 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu’nun mülga ek 70. maddesinin yeniden düzenlenen ikinci fıkrasında yer alan “...Cumhurbaşkanı...” ibaresinin,

B. 29. maddesiyle 18/1/1972 tarihli ve 1512 sayılı Noterlik Kanunu’nun 27. maddesine eklenen üçüncü fıkranın,

C. 47. maddesiyle 1/7/2005 tarihli ve 5378 sayılı Engelliler Hakkında Kanun’un geçici 3. maddesinin altıncı fıkrasının üçüncü cümlesinde yer alan “...dört yılı...” ibaresinin “...sekiz yılı...” şeklinde değiştirilmesinin,

Ç. 50. maddesiyle 13/6/2006 tarihli ve 5520 sayılı Kurumlar Vergisi Kanunu’na eklenen geçici 15. maddenin (1), (2), (3), (4), (5), (6), (7), (8), (9), (10), (11) ve (12) numaralı fıkralarının,

D. Geçici 1. maddesinin (3) numaralı fıkrasında yer alan “...üçüncü fıkrası...” ibaresinin,

Anayasa’nın 2., 5., 7., 10., 13., 17., 20., 23., 35., 42., 49., 61., 73., 90. ve 128. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talebidir.

I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKÜMLERİ

Kanun’un iptali talep edilen kuralların da yer aldığı;

1. 2. maddesiyle 5434 sayılı Kanun’un yeniden düzenlenen mülga ek 70. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi ile ikinci fıkrası şöyledir:

 “b) (Yeniden düzenleme:1/7/2022-7417/2 md.) Zam, tazminat ve ödenekler ile benzeri ödemeler toplamına karşılık gelmek üzere en yüksek Devlet memuru aylığı (ek gösterge dahil) brüt tutarının;

- Ek göstergesi 8400 ve daha yüksek olanlarda % 255’ine,

- Ek göstergesi 7800 (dahil) - 8400 (hariç) arasında olanlarda % 215’ine,

- Ek göstergesi 7000 (dahil) - 7800 (hariç) arasında olanlarda % 195’ine,

- Ek göstergesi 5400 (dahil) - 7000 (hariç) arasında olanlarda % 165’ine,

- Ek göstergesi 3600 (dahil) - 5400 (hariç) arasında olanlarda % 145’ine,

- Ek göstergesi 2800 (dahil) - 3600 (hariç) arasında olanlarda % 85’ine,

- Diğerlerinde % 55’ine,

tekabül eden miktarı, emeklilik keseneğine ve kurum karşılığına tabi tutulur.

 (Yeniden düzenleme:1/7/2022-7417/2 md.) Birinci fıkradaki oranları, ayrı ayrı veya birlikte üç katına kadar artırmaya, yukarıdaki ek gösterge gruplarını değiştirmeye ve personel kanunlarında yer alan ek göstergelerin artırılması halinde gruplardaki ek göstergeleri yeniden düzenlemeye Cumhurbaşkanı yetkilidir.”

III. ESASIN İNCELENMESİ

2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Fatih TORUN tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu kanun hükümleri, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A. Kanun’un 2. Maddesiyle 5434 Sayılı Kanun’un Mülga Ek 70. Maddesinin Yeniden Düzenlenen İkinci Fıkrasında Yer Alan “...Cumhurbaşkanı...” İbaresinin İncelenmesi

1. Anlam ve Kapsam

3. 31/5/2006 tarihli ve 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun “5434 sayılı Kanuna ilişkin geçiş hükümleri” başlıklı geçici 4. maddesinde; anılan Kanun’un yürürlüğe girdiği tarihten önce 5434 sayılı Kanun uyarınca emekli aylığı bağlananlar ile iştirakçi iken 5510 sayılı Kanun’un yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla anılan Kanun’un 4. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi kapsamına alınanlar ve yine söz konusu Kanun’un yürürlüğe girdiği tarihten önce 5434 sayılı Kanun hükümlerine tabi olarak çalışmış olup 5510 sayılı Kanun’un 4. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendine tabi olarak yeniden çalışmaya başlayanlar ile bunların dul ve yetimleri hakkında anılan Kanun ile yürürlükten kaldırılan hükümleri de dâhil olmak üzere 5434 sayılı Kanun hükümlerine göre işlem yapılmaya devam edileceği, geçici 4. madde kapsamına girenlerin aylıklarının bağlanması, artırılması, azaltılması, kesilmesi, yeniden bağlanması, toptan ödemeleri, ilgi devamı, ihya ve borçlanmaları, diğer ödemeler ile emekli ikramiyeleri hakkında 5510 sayılı Kanun’la yürürlükten kaldırılan hükümleri de dâhil olmak üzere 5434 sayılı Kanun’a göre işlem yapılacağı, yine 5510 sayılı Kanun’un yürürlüğe girdiği tarihten önce iştirakçi olup bu Kanun’un yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla Kanun’un 4. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi kapsamına alınanların kesenek ve karşılıkları, fiili hizmet zammı ve itibari hizmet süresi karşılıkları ile %100 artış farkları hakkında 5434 sayılı Kanun’un 5510 sayılı Kanun’un yürürlüğe girmeden önceki hükümleri uyarınca işlem yapılacağı belirtilmiştir.

4. Bu çerçevede 5434 sayılı Kanun uyarınca sigortalılar (iştirakçiler) ve kurumlarından kesilecek emeklilik kesenekleri ve kurum karşılıkları anılan Kanun’un mülga 14. ilâ mülga 19. maddeleri ile mülga ek 70. maddesinde yer alan hükümler doğrultusunda hesaplanmaktadır.

5. Kanun’un mülga 14. maddesinde Emekli Sandığının (Sandık) gelirleri belirlenmiş olup anılan maddenin (a) bendinde iştirakçilerin emeklilik keseneğine esas aylık tutarları üzerinden her ay kesilecek %16 emeklilik kesenekleri; (d) bendinde ise (a) bendinde yazılı %16 emeklilik keseneğine karşılık %20, (b, c, ve ç) bentlerinde yazılı paralara eşit olarak kurumlarınca verilecek karşılıklar Sandığın gelirleri arasında sayılmıştır. Kanun’un mülga 15. maddesinde emeklilik keseneğine tabi tutulacak aylık, ücret ve ödenekler belirlenmiş; mülga 16. maddesinde ise emeklilik keseneklerinin kurumlarca aylık, ücret veya ödeneklerin bordrolarında gösterileceği ve bunların hak sahiplerine ödenmesi sırasında kesileceği hükme bağlanmıştır.

6. Kanun’un mülga 15. maddesinde emeklilik keseneğine tabi tutulacağı belirtilen aylık, ücret ve ödeneklerin yanı sıra Kanun’un mülga ek 70. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde kamu görevlilerinin görev aylıklarına esas alınan zam, tazminat ve ödenekler ile benzeri ödemeler toplamına karşılık gelmek üzere en yüksek devlet memuru aylığı (ek gösterge dâhil) brüt tutarının ek gösterge oranları esas alınmak suretiyle Kanun’da belirlenen oranlara tekabül eden miktarının da emeklilik keseneğine ve kurum karşılığına tabi tutulacağı öngörülmüştür.

7. Dava konusu kuralda ise anılan maddenin birinci fıkrasındaki oranları, ayrı ayrı veya birlikte üç katına kadar artırmaya, yukarıdaki ek gösterge gruplarını değiştirmeye ve personel kanunlarında yer alan ek göstergelerin artırılması hâlinde gruplardaki ek göstergeleri yeniden düzenlemeye Cumhurbaşkanı’nın yetkili olduğu hükme bağlanmıştır. Söz konusu fıkrada yer alan “...Cumhurbaşkanı...” ibaresi dava konusu kuralı oluşturmaktadır.

2. İptal Talebinin Gerekçesi

8. Dava dilekçesinde özetle; dava konusu kuralla Cumhurbaşkanı’na tanınan yetkinin mülkiyet hakkını ihlal ettiği, yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesine aykırı olduğu, ayrıca memurların ve diğer kamu görevlilerinin aylık ve ödenekleri ile diğer özlük işlerinin kanunla düzenlenmesi gerektiği belirtilerek kuralın Anayasa'nın 7., 35. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

9. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43. maddesi uyarınca kural, ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 13. maddesi yönünden de incelenmiştir.

10. Anayasa’nın 7. maddesinde “Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.” denilmektedir. Anayasa’nın açıkça kanunla düzenlenmesini öngörmediği konularda kanunda genel ifadelerle düzenleme yapılarak ayrıntıların düzenlenmesinin yürütmeye bırakılması mümkündür. Anayasa’da münhasıran kanunla düzenleme yapılması öngörülmeyen konularda yasamanın asliliği ve Cumhurbaşkanlığı kararnameleri haricinde geçerli olan yürütmenin türevselliği ilkeleri gereği idari işlemlerin kanuna dayanması zorunluluğu vardır. Ancak bu durumda kanunda belirlenmesi gereken çerçeve, Anayasa’nın kanunla düzenlenmesini öngördüğü durumdakinden çok daha geniş olabilecektir. Başka bir ifadeyle Anayasa’ya göre kanunla düzenlenmesi gerekmeyen bir konu, kanuni dayanağı olmak kaydıyla idarenin düzenleyici işlemlerine bırakılabilir (AYM, 19/2/2020, E.2018/91, K.2020/10, § 110).

11. Türevsel nitelikteki düzenleyici işlemler bakımından kural olarak kanun koyucunun genel ifadelerle yürütme organını yetkilendirmesi yeterli olmakla birlikte Anayasa’da kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda genel ifadelerle yürütme organına düzenleme yapma yetkisi verilmesi yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesine aykırılık oluşturabilmektedir. Bu nedenle Anayasa’da temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması, vergi ve benzeri mali yükümlülüklerin konması ve memurların atanması, özlük hakları gibi münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda kanunun temel esasları, ilkeleri ve çerçeveyi belirlemiş olması gerekmektedir. Anayasa koyucunun açıkça kanunla düzenlenmesini öngördüğü konularda yasama organının temel kuralları saptadıktan sonra uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususları yürütmenin türevsel nitelikteki işlemlerine bırakması, yasama yetkisinin devri olarak yorumlanamaz (AYM, E.2011/42, K.2013/60, 9/5/2013).

12. Anayasa’nın 35. maddesinde “Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir./Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir./ Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz.” denilmektedir. Anayasa’nın anılan maddesiyle güvenceye bağlanan mülkiyet hakkı, ekonomik değer ifade eden ve parayla değerlendirilebilen her türlü mal varlığı hakkını kapsamaktadır.

13. Mülkiyet hakkı; kişiye başkasının hakkına zarar vermemek ve kanunların koyduğu sınırlamalara uymak şartıyla sahibi olduğu şeyi dilediği gibi kullanma, semerelerinden yararlanma ve üzerinde tasarruf etme imkânı veren bir haktır. Bu bağlamda malikin mülkünü kullanma, semerelerinden yararlanma ve mülkü üzerinde tasarruf etme yetkilerinden herhangi birinin kısıtlanması veya mülkünden yoksun bırakılması mülkiyet hakkına getirilmiş bir sınırlama niteliğindedir (AYM, E.2017/21, K.2020/77, 24/12/2020, § 137; E.2019/100, K.2020/62, 22/10/2020, § 13).

14. 5434 sayılı Kanun’un mülga ek 70. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi uyarınca en yüksek devlet memuru aylığı (ek gösterge dâhil) brüt tutarının ek gösterge oranları esas alınmak suretiyle Kanun’da belirlenen oranlara tekabül eden miktarının emeklilik keseneğine ve kurum karşılığına tabi tutulması mülkiyet hakkı kapsamındadır. Bu itibarla anılan maddenin dava konusu ikinci fıkrasında, birinci fıkradaki oranları, ayrı ayrı veya birlikte üç katına kadar artırmaya, ek gösterge gruplarını değiştirmeye ve ek göstergeleri yeniden düzenleme yetkisinin Cumhurbaşkanı’na verilmesi suretiyle mülkiyet hakkına yönelik olarak bir sınırlama öngörüldüğü açıktır.

15. Anayasa’nın 13. maddesinde “Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.” denilmektedir. Buna göre temel hak ve özgürlüklere sınırlama getiren düzenlemelerin kanunla yapılması, Anayasa’da öngörülen sınırlama sebebine uygun ve ölçülü olması gerekir.

16. Anayasa’nın anılan hükümleri uyarınca mülkiyet hakkına yapılan sınırlamalarda dikkate alınacak öncelikli ölçüt, sınırlamanın kanunla yapılmasıdır. Anayasa Mahkemesinin sıkça vurguladığı gibi temel hakları sınırlayan kanunun şeklen var olması yeterli olmayıp kuralların keyfîliğe izin vermeyecek şekilde belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir düzenlemeler niteliğinde olması gerekir.

17. Esasen temel hakları sınırlayan kanunun bu niteliklere sahip olması, Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukuk devleti ilkesinin de bir gereğidir. Hukuk devletinin temel unsurlarından olan hukuki belirlilik ilkesi uyarınca kanuni düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerekir. Kanunda bulunması gereken bu nitelikler hukuki güvenliğin sağlanması bakımından da zorunludur. Zira bu ilke hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar (AYM, E.2015/41, K.2017/98, 4/5/2017, §§ 153, 154; E.2019/106, K.2019/100, 25/12/2019, § 20; E.2020/15, K.2020/78, 24/12/2020, § 10). Dolayısıyla Anayasa’nın 13. maddesinde sınırlama ölçütü olarak belirtilen kanunilik, Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukuk devleti ilkesi ışığında yorumlanmalıdır.

18. Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında da “Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır” denilmek suretiyle memurlar ve diğer kamu görevlileri özlük hakları bakımından yasal güvenceye kavuşturulmuştur. Kanuni düzenleme ilkesi, düzenlenen alanda temel ilkelerin kanunla konulmasını ve çerçevenin kanunla çizilmesini ifade etmektedir. Bu niteliği taşıyan bir yasal düzenleme ile uzmanlık ve teknik konulara ilişkin ayrıntıların belirlenmesi konusunda yürütme organına yetki verilmesi, kanuni düzenleme ilkesine aykırılık oluşturmaz (AYM, E.2021/130, K.2022/110, 28/9/2022, § 32; E.2018/110, K.2018/99, 17/10/2018).

19. Dava konusu kuralda, Cumhurbaşkanı’na 5434 sayılı Kanun’un mülga ek 70. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinin birinci fıkrasındaki oranları, ayrı ayrı veya birlikte üç katına kadar artırmaya, ek gösterge gruplarını değiştirmeye ve ek göstergeleri yeniden düzenleme yetkisi verilmiş ise de Cumhurbaşkanı’nın söz konusu oranları ve gösterge gruplarını değiştirmesine veya ek göstergeleri yeniden düzenlemesine ilişkin objektif bir ölçütün belirlenmediği görülmektedir. Bu itibarla kuralla Cumhurbaşkanı’na tanınan yetkinin genel çerçevesinin çizilmediği, temel esaslar ve ilkelerin belirlenmediği, bu konulardaki takdir yetkisinin bütünüyle Cumhurbaşkanı’na bırakıldığı anlaşılmaktadır.

20. Bu durumda kuralla 5434 sayılı Kanun’un mülga ek 70. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinin birinci fıkrasındaki oranların ve gösterge gruplarının değiştirilmesi veya ek göstergelerin yeniden düzenlenmesi konusundaki ölçütlere ilişkin yasal çerçeve belirlenmeksizin yürütme organına sınırları ve kapsamı belirli olmayan bir yetki tanınmasının mülkiyet hakkının kanunla sınırlanması ilkesiyle bağdaşmadığı gibi yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesiyle de çeliştiği sonucuna varılmıştır.

21. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 7., 13., 35. ve 128. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.