Ticaret Bakanlığının yer değiştirme yönetmeliğine 5 iptal

Danıştay 2. Dairesi, Ticaret Bakanlığı Yer Değiştirme Yönetmeliğine Türkiye Büro Çalışanları Sendikası tarafından açılan davada yürütmeyi durdurma kararı verdi.

Mahkemenin tespitleri şu şekilde:

• Yargısal içtihatlarla ortaya konulmuş olan süre sınırı olmaksızın geçici görevlendirme yapılamayacağı ilkesine aykırı olarak, dava konusu düzenlemeye ekli Ek-1’de yer alan cetvelde belirlenen ortak hizmet birimleri arasında bölge müdürlüğünce’ ‘süre sınırı olmaksızın'' görevlendirme yapılabileceği hususu ölçülülük ve belirlilik ilkesine aykırılık teşkil etmektedir.
• Sağlık Bakanlığınca düzenlenen Engelli Sağlık Kurulu Raporu Vermeye Yetkili Sağlık Kuruluşları Listesinde eğitim ve araştırma hastanesi, şehir veya üniversite hastanesinin yanı sıra devlet hastanelerinin de yer almasına rağmen, dava konusu düzenlemede ''devlet hastanelerine'' yer verilmemek suretiyle eksik düzenleme yapılmasında hukuka uygunluk bulunmadığı, anılan düzenlemenin uygulanması hâlinin, giderilmesi güç veya imkânsız zararların doğmasına yol açacağı sonucuna ulaşılmıştır.
• Davalı idare tarafından getirilen aile birliği mazeretine dayalı olarak yer değiştirme talebinde bulunulabilmesi için kamu personeli olmayan eşin talep edilen yerde başvuru tarihi itibarıyla ''son 5 yıl içerisinde 1440 gün'' sosyal güvenlik primi ödenmesi şartının, kamu hizmetinin yürütülmesi için getirilen önlemin doğurduğu sonucun aile birliğinin korunması açısından ölçüsüz olduğu, dava konusu düzenlemenin ''son 5 yıl içerisinde 1440 gün'' kısmının; belirtilen norm ve ilkelere aykırı olduğu sonucuna ulaşılmaktadır.
• Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik'in 12. maddesinde, "Sağlık, aile birliği ve can güvenliği mazeretlerinin belgelendirilmesi halinde, hizmet bölgelerindeki ve/veya hizmet alanlarındaki zorunlu çalışma süreleri tamamlanmadan memurun isteği üzerine yer değiştirme suretiyle ataması yapılabilir." şeklinde düzenleme yapıldığı, mazeret grupları arasında herhangi bir öncelik sırasına yer verilmediği halde, dava konusu Yönetmeliğin yürütmesinin durdurulması istenen ilgili maddesinde bu hükme aykırı bir şekilde Ticaret Bakanlığı personelinin yer değiştirme suretiyle atanmasında, yer değiştirmeye tabi personelin mazeretleri değerlendirilirken öncelik sıralaması yapılmasında hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
• Dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan üst hukuk normlarında aile birliği mazeretine dayalı yer değişikliği hakkının koruma altına alındığı, kullanılabilmesi için zorunlu hizmet bölgelerindeki hizmet sürelerinin tamamlanması yolunda herhangi bir kısıtlama öngörülmediği, davalı idarenin aile birliği mazereti konusunda farklı düzenleme yapabilmesine dair dayanak yukarıda anılan Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik'in 14. maddesinin 3. fıkrasında yer alan sigorta çalışma süresi dışında istisnai bir yetkinin de verilmemiş olduğu anlaşıldığından, aile birliği mazeretine dayanarak yer değiştirme suretiyle atanma veya yerinde kalma talebinde bulunma hakkının Yönetmelik ekinde yer alan "Ek-1 sayılı cetvelde belirlenen 2. ve 3. hizmet bölgelerindeki zorunlu hizmet sürelerinin tamamlanması" şartına bağlı tutulmasına ilişkin dava konusu ibarede, üst hukuk normlarında öngörülmeyen şekilde engelleme getirilmesi nedeniyle hukuka uygunluk bulunmadığı, uygulanması halinin telafisi güç veya imkansız zararların doğmasına yol açacağı sonucuna varılmıştır.

 

T.C.

DANIŞTAY

İKİNCİ DAİRE

Esas No: 2021/17112

DAVACI VE YÜRÜTMENİN

DURDURULMASINI İSTEYEN:

Türkiye Büro Çalışanları Sendikası (Türk Büro-Sen) VEKİLİ:

DAVALI: Ticaret Bakanlığı

VEKİLİ: Av. - Aynı yerde

İSTEMİN KONUSU:

Davacı Sendika tarafından, 11/05/2021 günlü, 31481 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Ticaret Bakanlığı Yer Değiştirme Yönetmeliği'nin;

1) 5. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin,

2) 7. maddesinin 6. fıkrasında yer alan "süre sınırı olmaksızın" ibaresinin,

3) 10. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinde yer alan "kısmi bağımlı engelli birey” ve "tam bağımlı engelli birey" ibarelerinin,

4) 10. maddesinin 2. fıkrasının (b) ve (ç) bentlerinin,

5) 10. maddesinin 4. fıkrasının (a) bendinin 2. cümlesinin,

6) 10. maddesinin 4. fıkrasının (ç) bendinde yer alan "son 5 yıl içinde 1440 gün sosyal güvenlik primi ödemek suretiyle'' ibaresinin,

7) 10. maddesinin 5. fıkrasının,

8) 10. maddesinin 8. fıkrasında yer alan "Ek-1’de yer alan cetvelde belirlenen 2 nci ve 3 üncü hizmet bölgelerinde zorunlu hizmet sürelerini tamamlaması gerekir." ibaresinin,

9) 10. maddesinin 9. fıkrasında yer alan "atanmış olduğu hizmet biriminde kalabileceği azami süre on beş yıldır." ibaresinin,

10) 15. maddesinin 3. fıkrasında yer alan "süre sınırlamasına tabi değildir." ibaresinin,

11) 20. maddesinin 11. fıkrasında yer alan "Kurul tarafından" ibaresinin,

12) 21. maddesinin 4. fıkrasında yer alan "en az iki yıl" ibaresinin,

13) Geçici 5. maddesinin iptali ve yürütmenin durdurulması istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI:

Davacı Sendika tarafından; 11/05/2021 günlü, 31481 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Ticaret Bakanlığı Yer Değiştirme Yönetmeliği'nin dava konusu edilen düzenlemelerinin, Anayasa'nın “eşitlik” ve “ölçülülük” ilkelerine, üst hukuk normu niteliğindeki 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik'in ilgili düzenlemelerine aykırı olduğu ileri sürülerek, dava konusu Yönetmelik hükümlerinin öncelikle yürütülmesinin durdurulmasına ve akabinde iptaline karar verilmesi istenilmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI:

Davalı idare tarafından; 11/05/2021 günlü, 31481 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Ticaret Bakanlığı Yer Değiştirme Yönetmeliği'nin dava konusu edilen düzenlemelerinde hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmadığı ileri sürülerek, davanın ve yürütmenin durdurulması talebinin reddine karar verilmesi istenilmektedir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ DÜŞÜNCESİ:

11/05/2021 günlü, 31481 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Ticaret Bakanlığı Yer Değiştirme Yönetmeliği'nin 7. maddesinin 6. fıkrasında yer alan ''süre sınırı olmaksızın'' ibaresi, 10. maddesinin 2. fıkrasının (ç) bendinde yer alan ''eğitim ve araştırma hastanesi, şehir veya üniversite hastanelerinden alınacak'' ibaresi, 10. maddesinin 4. fıkrasının (ç) bendinde yer alan ''son 5 yıl içinde 1440 gün'' ibaresi, 10. maddesinin 5. fıkrası, 10. maddesinin 8. fıkrasında yer alan ''Ek-1'de yer alan cetvelde belirlenen 2 nci ve 3 üncü hizmet bölgelerinde zorunlu hizmet sürelerini tamamlaması gerekir.'' ibaresi yönünden yürütmenin durdurulmasına ilişkin istemin kabulü; 5. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi, 10. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinde yer alan ''kısmi bağımlı birey'' ve ''tam bağımlı birey'' ibareleri, 10. maddesinin 2. fıkrasının (b) bendi, aynı fıkranın (ç) bendinde yer alan "eğitim ve araştırma hastanesi, şehir veya üniversite hastanelerinden alınacak" ibaresi haricindeki kısmı, 10. maddesinin 4. fıkrasının (a) bendinin 2. cümlesi, 10. maddesinin 4. fıkrasının (ç) bendinde yer alan ''sosyal güvenlik primi ödemek suretiyle'' ibaresi, 10. maddesinin 9. fıkrasında yer alan ''atanmış olduğu hizmet biriminde kalabileceği azami süre on beş yıldır'' ibaresi, 15. maddesinin 3. fıkrasında yer alan "süre sınırlamasına tabi değildir." ibaresi, 20. maddesinin 11. fıkrasında yer alan ''Kurul tarafından'' ibaresi, 21. maddesinin 4. fıkrasında yer alan ''en az iki yıl'' ibaresi, Geçici 5. maddesi yönünden ise yürütmenin durdurulması isteminin reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İkinci Dairesince, Dairemizin 25/10/2021 günlü, E:2021/17112 sayılı yürütmenin durdurulması kararına karşı davalı idare tarafından yapılan itirazın kabulüne dair Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 03/02/2022 günlü, YD İtiraz No: 2021/914 sayılı kararı üzerine yürütmenin durdurulması istemi yeniden incelendi, gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:

MADDİ OLAY:

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 72. maddesi ile 19/04/1983 günlü, 83/6525 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik'in 28. maddesine dayanılarak; yer değiştirme suretiyle atamaya tabi olan Ticaret Bakanlığı personelinin atanmalarında, hizmetin gereklerini esas alarak atamayı belirli kurallara bağlamak, görevde verimliliği artırmak ve yurdun değişik hizmet bölgeleri ile birimlerinde görev yapmalarını sağlayarak hizmetin sürekliliğini temin etmek amacıyla hazırlanan; Ticaret Bakanlığının taşra teşkilatı kadrolarında bulunan gümrük ve dış ticaret bölge müdürlüklerinde 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 4. maddesinin (A) fıkrasına göre istihdam edilen personelden yer değiştirme suretiyle atamaya tabi olanları kapsayan ve 11/05/2021 günlü, 31481 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Ticaret Bakanlığı Yer Değiştirme Yönetmeliği'nin istemin konusu bölümünde belirtilen muhtelif düzenlemelerinin öncelikle yürütülmesinin durdurulmasına ve akabinde iptaline karar verilmesi istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:

Anayasa'nın 124. maddesinde; Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabileceği düzenlenmiştir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun "Yer değiştirme suretiyle atanma" başlıklı 72. maddesinde, kurumlarda yer değiştirme suretiyle atanmaların, hizmetlerin gereklerine, özelliklerine, Türkiye'nin ekonomik, sosyal, kültürel ve ulaşım şartları yönünden benzerlik ve yakınlık gösteren iller gruplandırılarak tespit edilen bölgeler arasında adil ve dengeli bir sistem içinde yapılacağı; aynı maddenin son fıkrasında da, yer değiştirme ile ilgili atama esaslarının Devlet Personel Başkanlığınca hazırlanacak bir yönetmelikle belirleneceği kurala bağlanmıştır.

10/07/2018 günlü, 30474 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 441 ile 473. maddeleri arasında Ticaret Bakanlığına ilişkin düzenlemelere yer verilmiştir.

Anılan Kararname'nin ''Taşra Teşkilatı'' başlıklı 465. maddesinde, Ticaret Bakanlığının taşra teşkilatı kurmaya yetkili olduğu; ''Ortak Hükümler'' bölümünün ''Düzenleme Görev ve Yetkisi'' başlıklı 508. maddesinde, Bakanlıkların görev, yetki ve sorumluluk alanlarına giren konularda idari düzenlemeler yapabileceği belirtilmiştir.

657 sayılı Kanun'a dayanılarak çıkarılan ve 19/04/1983 günlü, 83/6525 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik'in ''Özel Yönetmelikler'' başlıklı 28. maddesinde; "Kurumlar bu Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren 6 ay içinde halen görevde bulunan memurların geçmiş hizmetlerinin bu Yönetmelik çerçevesinde nasıl değerlendirileceğini ve bu Yönetmeliğin çeşitli maddelerinde kurumlarca tesbiti öngörülen diğer hususları kapsayan özel Yönetmeliklerini Devlet Personel Dairesinden olumlu görüş alınmak sureti ile çıkarırlar. Özel Yönetmeliklerde bu Yönetmeliğe aykırı hükümler yer alamaz            ",30/06/2014 günlü, 2014/6578 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı Eki Yönetmelik'in 12. maddesi ile eklenen Geçici 5. maddede de, "Kamu kurum ve kuruluşları bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren altı ay içinde yönetmeliklerini bu Yönetmeliğe uygun hale getirirler. Bu süre içerisinde kamu kurum ve kuruluşlarının yönetmeliklerinin bu Yönetmeliğe aykırı olmayan hükümlerinin uygulanmasına devam edilir." düzenlemeleri yer almıştır.

11/05/2021 günlü, 31481 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Ticaret Bakanlığı Yer Değiştirme Yönetmeliği'nin 1. maddesinde, Yönetmelik'in amacının; yer değiştirme suretiyle atamaya tabi olan Ticaret Bakanlığı personelinin atanmalarında, hizmetin gereklerini esas alarak atamayı belirli kurallara bağlamak, görevde verimliliği artırmak ve yurdun değişik hizmet bölgeleri ile birimlerinde görev yapmalarını sağlayarak hizmetin sürekliliğini temin etmek olduğu; 2. maddesinde, Yönetmelik'in; Ticaret Bakanlığının taşra teşkilatı kadrolarında bulunan gümrük ve dış ticaret bölge müdürlüklerinde 14/07/1965 günlü, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 4. maddesinin (A) fıkrasına göre istihdam edilen personelden yer değiştirme suretiyle atamaya tabi olanları kapsadığı; 3. maddesinde, Yönetmelik'in, 657 sayılı Kanun'un 72. maddesi ile 19/04/1983 günlü, 83/6525 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik'in 28. maddesine dayanılarak hazırlandığı belirtilmiş; Yönetmelik'in diğer düzenlemelerinde ise, yer değiştirme suretiyle atamanın ilkeleri, yer değiştirmeye tabi personelin kimler olduğu, hizmet bölgeleri ve süreleri, yer değiştirme dönemi, mazeret grupları, yer değiştirme işlemlerinin nasıl yapılacağı kurala bağlanmıştır.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 27. maddesinin 2. fıkrasında, idari işlemin uygulanması hâlinde giderilmesi güç veya olanaksız zararların doğması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması koşullarının birlikte gerçekleşmesi durumunda yürütmenin durdurulmasına karar verileceği düzenlemesi yapılmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:

11/05/2021 günlü, 31481 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Ticaret Bakanlığı Yer Değiştirme Yönetmeliği'nin 5. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi, 10. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinde yer alan ''kısmi bağımlı birey'' ve ''tam bağımlı birey'' ibareleri, 10. maddesinin 2. fıkrasının (b) bendi, aynı fıkranın (ç) bendinde yer alan ’^e^^im ve araştırma hastanesi, şehir veya üniversite hastanelerinden alınacak" ibaresi haricindeki kısmı, 10. maddesinin 4. fıkrasının (a) bendinin 2. cümlesi, 10. maddesinin 4. fıkrasının (ç) bendinde yer alan ''sosyal güvenlik primi ödemek suretiyle'' ibaresi, 10. maddesinin 9. fıkrasında yer alan ''atanmış olduğu hizmet biriminde kalabileceği azami süre on beş yıldır'' ibaresi, 15. maddesinin 3. fıkrasında yer alan "süre sınırlamasına tabi değildir." ibaresi, 20. maddesinin 11. fıkrasında yer alan ''Kurul tarafından'' ibaresi, 21. maddesinin 4. fıkrasında yer alan ''en az iki yıl'' ibaresi ile Geçici 5. maddesi yönünden uyuşmazlık incelendiğinde; yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi için 2577 sayılı Kanun'un aradığı koşulların anılan düzenlemeler yönünden gerçekleşmemiş olduğu anlaşıldığından, bu düzenlemeler bakımından davacının yürütmenin durdurulması isteminde hukuki isabet görülmemiştir.

Öte yandan; Yönetmeliğin geçici görevlendirmelere ilişkin düzenleme yapan 15. maddesinin, mahiyeti itibarıyla geçici görevlendirmelerdeki süreye tabi olmayan görevlendirmeleri belirten 3. fıkrasında yer alan ''Bakanlıkça, hizmet birimlerinden merkez teşkilatına yapılacak geçici görevlendirmeler ... ile müdür ve üstü kadrolara yapılacak geçici görevlendirmeler ...'' ibaresinin Dairemizin 23/06/2022 günlü, E:2021/17067 ve E:2021/17704 sayılı dosyalarında yürütülmesinin durdurulmasına da karar verilmiştir.

11/05/2021 günlü, 31481 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Ticaret Bakanlığı Yer Değiştirme Yönetmeliği'nin;

I-"Hizmet bölgeleri ve süreleri" başlıklı 7. maddesinin 6. fıkrasında yer alan ''süre sınırı olmaksızın'' ibaresi yönünden uyuşmazlık incelendiğinde;

Söz konusu fıkrada, ''Ek-1’de yer alan cetvelde belirlenen ortak hizmet birimleri arasında bölge müdürlüğünce süre sınırı olmaksızın görevlendirme yapılabilir.'' kuralı düzenlenmiştir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nda aynı kurum içinde geçici görevlendirme konusu düzenlenmemiş olmakla birlikte, bir kamu kurumunun mevzuatla belirlenmiş olan görev alanı içinde yer alan ''geçici'' nitelikteki bir hizmeti ya da değişen ve gelişen sosyal, ekonomik ve kültürel koşulların sonucu olarak kamu hizmetinin zorunlu kıldığı hallerde ve bir kadro ile ilgilendirilmemiş olan kamu görevlilerinin, kadrolarıyla hukuki bağlarını sürdürmek kaydıyla ancak belli bir süre ile sınırlı olmak üzere görevlendirilebileceği yargı içtihatlarıyla belirlenmiş durumdadır.

Dava konusu Yönetmelik ise ''ortak hizmet birimleri'' oluşturduğu, bu birimlerin içinde; bir ilin farklı müdürlüklerinin veya aynı il sınırları içerisinde birkaç ilçenin veya bir il ve aynı il sınırları içerisinde birden fazla ilçenin yer aldığı, bu düzenlemeyle aynı il sınırları içerisinde yer alan hizmet birimleri arasından Ek-1'de yer alan cetvelde sayılan ve süre sınırı olmaksızın bölge müdürlüğünce görevlendirme yapılabilecek hizmet birimlerinin öngörüldüğü, ortak hizmet birimleri getirilmekle, görevlendirme suretiyle hizmetin aksatılmadan yürütülmesinin amaçlandığı görülmüşse de; yargısal içtihatlarla ortaya konulmuş olan süre sınırı olmaksızın geçici görevlendirme yapılamayacağı ilkesine aykırı olarak, dava konusu düzenlemeye ekli Ek-1’de yer alan cetvelde belirlenen ortak hizmet birimleri arasında bölge müdürlüğünce’ ‘süre sınırı olmaksızın'' görevlendirme yapılabileceği hususu ölçülülük ve belirlilik ilkesine aykırılık teşkil etmektedir.

II-''Mazeret grupları'' başlıklı 10. maddesinin 2. fıkrasının (ç) bendinde yer alan ''eğitim ve araştırma hastanesi, şehir veya üniversite hastanelerinden alınacak'' ibaresi yönünden uyuşmazlık incelendiğinde;

Anayasa'nın "Sağlık hizmetleri ve çevrenin korunması" başlıklı 56. maddesinde; "Herkes, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir ... Devlet, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenler ... Devlet, bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları denetleyerek yerine getirir ..." hükmüne yer verilmiştir.

Anayasa, sosyal hukuk devleti olmanın gereği olarak Devlete sağlık hizmetlerinin sunumunda pozitif yükümlülük vermiş, Devleti bu haklardan yararlanmayı artıracak önlemleri almakla mükellef kılmıştır. Bu nedenle Anayasa'nın 56. maddesinde öngörülen sağlık hakkından yararlanma ve bu doğrultuda engellileri koruma konusunda en geniş ölçekli uygulamaların gerçekleştirilmesi gerekmektedir.

Bu itibarla, Anayasa ile güvence altına alınan sağlık hakkına ulaşmak isteyen vatandaşların, bu haklarının ölçüsüz bir şekilde engellenmesine mani olma konusunda, kamu hizmetinin asli yükümlüsü olan idarenin yetki ve sorumluluğunun olduğu açıktır. Ayrıca, vatandaşların sağlık hizmeti çerçevesindeki bakım, tedavi ve rapor alma süreçlerini kolaylaştırmak ve bu çerçevede düzenlemeler yapmak da demokratik toplumun gereklerindendir.

5378 sayılı Engelliler Hakkında Kanun'un ''Amaç'' başlıklı 1. maddesinde; ''(Değişik:6/2/2014-6518/62 md.) Bu Kanunun amacı; engellilerin temel hak ve özgürlüklerden faydalanmasını teşvik ve temin ederek ve doğuştan sahip oldukları onura saygıyı güçlendirerek toplumsal hayata diğer bireylerle eşit koşullarda tam ve etkin katılımlarının sağlanması ve engelliliği önleyici tedbirlerin alınması için gerekli düzenlemelerin yapılmasını sağlamaktır.'' düzenlemesi bulunmaktadır.

Dava konusu Yönetmelik hükmünden önce yürürlüğe girmiş olan 20/02/2019 günlü, 30692 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Erişkinler İçin Engellilik Değerlendirmesi Hakkında Yönetmelik'in ''Yetkili sağlık kurum ve kuruluşları'' başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasında; ''Bu Yönetmelikte belirtilen raporları düzenlemeye yetkili sağlık kurum ve kuruluşları ile hakem hastaneler Sağlık Bakanlığınca belirlenir ve Bakanlığın internet sitesinde yayımlanır.'' kuralına yer verilmiştir.

11/05/2021 günlü, 31481 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Ticaret Bakanlığı Yer Değiştirme Yönetmeliği'nin 10. maddesinin 2. fıkrasının (ç) bendinde; engellilik mazereti kapsamında; Bakanlıkça gerekli görülmesi halinde, engellilik durumunun devam ettiğine ilişkin eğitim ve araştırma hastanesi, şehir veya üniversite hastanelerinden alınacak sağlık kurulu raporunun talep edilebileceği kurala bağlanmıştır.

20/02/2019 günlü, 30692 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Erişkinler İçin Engellilik Değerlendirmesi Hakkında Yönetmelik'in ilgili maddesinde raporları düzenlemeye yetkili sağlık kurum ve kuruluşları ile hakem hastanelerin Sağlık Bakanlığınca belirleneceğinin ve Bakanlığın internet sitesinde yayımlanacağının ifade edildiği, Sağlık Bakanlığınca düzenlenen Engelli Sağlık Kurulu Raporu Vermeye Yetkili Sağlık Kuruluşları Listesi incelendiğinde, her ilde bulunması sebebiyle devlet hastanelerinin de bu listeye dahil edilerek rapor alma sürecinin kolaylaştırıldığı görülmektedir.

Bu durumda, Sağlık Bakanlığınca düzenlenen Engelli Sağlık Kurulu Raporu Vermeye Yetkili Sağlık Kuruluşları Listesinde eğitim ve araştırma hastanesi, şehir veya üniversite hastanesinin yanı sıra devlet hastanelerinin de yer almasına rağmen, dava konusu düzenlemede ''devlet hastanelerine'' yer verilmemek suretiyle eksik düzenleme yapılmasında hukuka uygunluk bulunmadığı, anılan düzenlemenin uygulanması hâlinin, giderilmesi güç veya imkânsız zararların doğmasına yol açacağı sonucuna ulaşılmıştır.

Kaldı ki, Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik'in ''Sağlık Mazeretine Bağlı Yer Değişikliği'' başlıklı 13. maddesinin 1. fıkrasında geçen ''eğitim ve araştırma hastanesi veya üniversite hastanesinden'' ibaresi de Dairemizin 28/03/2018 günlü, E:2016/10054, K:2018/2062 sayılı kararıyla iptal edilmiş olup, söz konusu kararın kesinleştiği görülmüştür.

III-''Mazeret grupları'' başlıklı 10. maddesinin 4. fıkrasının (ç) bendinde yer alan "son 5 yıl içinde 1440 gün'' ibaresi yönünden uyuşmazlık incelendiğinde;

Söz konusu düzenlemede: "ç) Kamu personeli olmayan eşin, talep edilen yerde başvuru tarihi itibarıyla son 5 yıl içinde 1440 gün sosyal güvenlik primi ödemek suretiyle kendi adına veya bir hizmet akdi ile işverene bağlı olarak çalışmış ve halen çalışıyor olması halinde, personelin yer değiştirmesi eşinin bulunduğu yere atanması suretiyle yapılabilir." kuralına yer verilmiştir.

Anayasa'nın "Sosyal ve Ekonomik Haklar ve Ödevler" başlıklı üçüncü bölümünün 41. maddesinde, "Ailenin korunması ve çocuk hakları" başlığı altında "Aile, Türk toplumunun temelidir... Devlet, ailenin huzur ve refahı ile özellikle ananın ve çocukların korunması ve aile planlamasının öğretimi ile uygulanmasını sağlamak için gerekli tedbirleri alır,..." şeklinde düzenlenmiştir.

Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin “Özel ve Aile Hayatına Saygı Hakkı” başlıklı 8. maddesinde de, “Herkes özel ve aile hayatına, konutuna ve yazışmasına saygı gösterilmesi hakkına sahiptir. Bu hakkın kullanılmasına bir kamu makamının müdahalesi, ancak müdahalenin yasayla öngörülmüş ve demokratik bir toplumda ulusal güvenlik, kamu güvenliği, ülkenin ekonomik refah düzenin korunması, suç işlenmesinin önlenmesi, sağlığın veya ahlakın veya başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması için gerekli bir tedbir olması durumunda söz konusu olabilir.” kuralına yer verilmiştir.

Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik'in "Aile Birliği Mazeretine Bağlı Yer Değişikliği" başlıklı 14. maddesinin (d) bendi; "d) Kamu personeli olmayan eşinin, talep edilen yerde başvuru tarihi itibarıyla son iki yıl içinde 360 gün sosyal güvenlik primi ödemek suretiyle kendi adına veya bir hizmet akdi ile işverene bağlı olarak çalışmış ve halen çalışıyor olması halinde bu durumda olan eşin bulunduğu yere," şeklinde düzenlenmekle birlikte maddenin devamında, genel sağlık bakımından önemi haiz sağlık personeli ile Ticaret Bakanlığı Gümrük ve Dış Ticaret Bölge Müdürlüklerinde görev yapan yer değiştirme suretiyle atamaya tabi personel hakkında özel yönetmelikte düzenleme yapılması kaydıyla birinci fıkranın (d) bendine ilişkin farklı usul ve esaslar belirlenebileceği belirtilmiştir.

Yukarıda yer verilen düzenlemelere göre, Türkiye Cumhuriyeti Anayasa'sı ve uluslararası sözleşmeler ile devlete ailenin korunması, huzur ve refahının sağlanması için alınması gereken tedbirler konusunda yükümlülükler getirildiği anlaşılmakta olup, bu kapsamda aile bireylerinin huzur içinde bir arada yaşayabilme imkanının sağlanması gerektiği açıktır. Anayasa’nın emrettiği şekilde ailenin korunmasına yönelik olarak devlete verilen görevin temel koşullarından biri de aile birliğinin sağlanması olduğundan, aksi bir uygulama evrensel hukuk kuralları çerçevesinde sosyal hukuk devleti anlayışıyla bağdaşmayacaktır.

Yürütme organının, düzenleme yapma yetkisini kullanırken, hukuk devleti ilkesinin bir gereği olan ölçülülük ilkesiyle de bağlı olduğu, bu ilkenin ise, “elverişlilik”, “gereklilik” ve “orantılılık” olmak üzere üç alt ilkesinin bulunduğu, sözü edilen alt ilkelerden biri olan  “orantılılığın” başvurulan önlem ve ulaşılmak istenen amaç arasında olması gereken ölçüyü ifade ettiği göz önüne alındığında, idarece yapılan düzenleme ile ulaşılmak istenen amaç arasında da “ölçülülük ilkesi” gereğince makul bir denge bulunmasının zorunlu olduğu açıktır.

Bu itibarla, düzenleyici işlem niteliğindeki yönetmeliklerin, üst hukuk normlarına uygun hükümler içermesi gerekliliği ile her ne kadar dava konusu düzenlemenin dayanağı Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik'in ilgili maddesinde davalı Ticaret Bakanlığına sözü geçen konuda yukarıda yer verilen şekilde özel düzenleme yapma yetkisi verilmiş ise de, davalı idare tarafından getirilen aile birliği mazeretine dayalı olarak yer değiştirme talebinde bulunulabilmesi için kamu personeli olmayan eşin talep edilen yerde başvuru tarihi itibarıyla ''son 5 yıl içerisinde 1440 gün'' sosyal güvenlik primi ödenmesi şartının, kamu hizmetinin yürütülmesi için getirilen önlemin doğurduğu sonucun aile birliğinin korunması açısından ölçüsüz olduğu, dava konusu düzenlemenin ''son 5 yıl içerisinde 1440 gün'' kısmının; belirtilen norm ve ilkelere aykırı olduğu sonucuna ulaşılmaktadır.

IV-''Mazeret grupları'' başlıklı 10. maddesinin 5. fıkrası yönünden uyuşmazlık incelendiğinde;

Anayasa'nın 124. maddesinde, kanunların uygulanmasını sağlamak üzere ve kanunlara aykırı olmamak kaydıyla yönetmelikler çıkartılabileceği öngörülmektedir. Bahse konu Anayasal hüküm, idareye türev düzenleme ihdas etme yetkisi vermektedir. Esasında bu yetki, genel ve soyut nitelikte hükümler ihtiva eden kanunların detaylandırılması amacını taşımaktadır. Bu çerçevede, kanunda öngörülmeyen bazı hususların yine kanuna aykırı olmamak kaydıyla yönetmeliklerde düzenlenmesi mümkün olabilmektedir. Bu kapsamda idarenin düzenleme yetkisinin, yasalarla getirilen hükümleri aşacak bir şekilde kullanılamayacağı da İdare Hukukunun en temel ilkelerindendir.

Normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre, normlar arasında astlık ve üstlük ilişkisi söz konusu olmakta ve her norm, geçerliliğini bir üst hukuk normundan almaktadır. Başka bir anlatımla normlar hiyerarşisi uyarınca, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması, birbirine bağlı olması ve üst normla getirilen hukuksal sınırın içinde kalması zorunlu olup, bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan bir normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği, bir başka deyişle alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltamayacağı veya kısıtlayamayacağı; dolayısıyla, düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen Kanun veya diğer normlarda yer alan hükümlere aykırı düzenlemeler getiremeyeceği kabul edilmektedir.

Bu kapsamda; 657 sayılı Kanun'un 72. maddesi ile 19/04/1983 günlü, 83/6525 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik'in 28. maddesine dayanılarak çıkarılan dava konusu Yönetmeliğin, anılan normlara uygunluğunun denetlenmesi gerekmektedir.

Dava konusu Ticaret Bakanlığı Yer Değiştirme Yönetmeliği'nin 10. maddesinin 5. fıkrasında, "Mazeretlerin değerlendirilmesinde; can güvenliği, engellilik, sağlık ve aile birliği öncelik sırası esas alınır." düzenlemesine yer verilmiştir.

Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik'in 12. maddesinde, "Sağlık, aile birliği ve can güvenliği mazeretlerinin belgelendirilmesi halinde, hizmet bölgelerindeki ve/veya hizmet alanlarındaki zorunlu çalışma süreleri tamamlanmadan memurun isteği üzerine yer değiştirme suretiyle ataması yapılabilir." şeklinde düzenleme yapıldığı, mazeret grupları arasında herhangi bir öncelik sırasına yer verilmediği halde, dava konusu Yönetmeliğin yürütmesinin durdurulması istenen ilgili maddesinde bu hükme aykırı bir şekilde Ticaret Bakanlığı personelinin yer değiştirme suretiyle atanmasında, yer değiştirmeye tabi personelin mazeretleri değerlendirilirken öncelik sıralaması yapılmasında hukuka uygunluk bulunmamaktadır.

Nitekim, Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik'in 12. maddesinde, mazeret gruplarına yönelik öncelik sıralaması düzenlemesi mevcut iken, 16/08/2014 günlü, 29090 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Bakanlar Kurulunun 2014/6578 sayılı değişik kararı ile öncelik sıralamasına ilişkin düzenleme kaldırılmıştır.

Bu bağlamda, dava konusu Yönetmeliğin ilgili hükmünde, Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik'in mazerete bağlı atamaları düzenleyen amir hükmünü aşar nitelikte bir düzenleme getirmesi nedeniyle uygulanması halinin telafisi güç veya imkansız zararların doğmasına yol açacağı sonucuna varılmıştır.

V-''Mazeret grupları'' başlıklı 10. maddesinin 8. fıkrasında yer alan ''Ek-1'de yer alan cetvelde belirlenen 2 nci ve 3 üncü hizmet bölgelerinde zorunlu hizmet sürelerini tamamlaması gerekir.'' ibaresi yönünden uyuşmazlık incelendiğinde;

Dava konusu fıkrada, "6'ncı maddenin birinci fıkrasının (a) ve (b) bentlerinde sayılan ve zorunlu yer değiştirme suretiyle atanma sırası gelen personelin, aile birliği mazeret haline dayanarak yer değiştirme suretiyle atanma veya yerinde kalma talebinde bulunabilmesi için Ek-1’de yer alan cetvelde belirlenen 2'nci ve 3'üncü hizmet bölgelerinde zorunlu hizmet sürelerini tamamlaması gerekir." kuralı yer almıştır.

Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik'in "Memurun İsteği Üzerine Yapılabilecek Yer Değiştirmeler" başlıklı 12. maddesinde "Sağlık, aile birliği ve can güvenliği mazeretlerinin belgelendirilmesi halinde, hizmet bölgelerindeki ve/veya hizmet alanlarındaki zorunlu çalışma süreleri tamamlanmadan memurun isteği üzerine yer değiştirme suretiyle ataması yapılabilir." düzenlemesi yer almış; 14. maddesinde aile birliği mazeretine bağlı olarak yer değiştirmeye ilişkin usul ve esaslar belirlenmiş ve 1. fıkrasının (d) bendinde memurun kamu personeli olmayan eşinin, talep edilen yerde başvuru tarihi itibarıyla son iki yıl içinde 360 gün sosyal güvenlik primi ödemek suretiyle kendi adına veya bir hizmet akdi ile işverene bağlı olarak çalışmış ve halen çalışıyor olması halinde bu durumda olan eşin bulunduğu yere atamanın yapılabileceği belirtilmiş; 3. fıkrasında davalı Ticaret Bakanlığının Gümrük ve Dış Ticaret Bölge Müdürlüklerinde görev yapan yer değiştirme suretiyle atamaya tabi personel hakkında özel yönetmelikte düzenleme yapılması kaydıyla 1. fıkranın (d) bendine ilişkin farklı usul ve esaslar belirleyebileceği düzenlenmiş; 28. maddesinde ise "Kurumlar bu Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren 6 ay içinde halen görevde bulunan memurların geçmiş hizmetlerinin bu Yönetmelik çerçevesinde nasıl değerlendirileceğini ve bu Yönetmeliğin çeşitli maddelerinde kurumlarca tesbiti öngörülen diğer hususları kapsıyan özel Yönetmeliklerini Devlet Personel Dairesinden olumlu görüş alınmak sureti ile çıkarırlar. Özel Yönetmeliklerde bu Yönetmeliğe aykırı hükümler yer alamaz. " kuralı öngörülmüştür.

Yukarıda yer verilen normlar hiyerarşisi ilkesi doğrultusunda, uyuşmazlık değerlendirildiğinde; dava konusu Yönetmelik ile üst hukuk normu vasfını haiz bulunan 657 sayılı Kanun ve Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik çerçevesinde düzenleme yapılabileceği ve bu normlara aykırı düzenlemelerin getirilemeyeceği, Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik'in 28. maddesiyle de bu durumun tereddüte mahal vermeyecek şekilde açıklandığı; buradan hareketle dava konusu Yönetmelik ile aile birliği mazeretine bağlı yer değişikliği taleplerinin değerlendirilmesinin dayanak alınan 657 sayılı Kanun ve Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik'te öngörülmeyen şekilde daraltma, kısıtlama veya engellemeye tabi tutulamayacağı anlaşılmaktadır.

Bu durumda; dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan üst hukuk normlarında aile birliği mazeretine dayalı yer değişikliği hakkının koruma altına alındığı, kullanılabilmesi için zorunlu hizmet bölgelerindeki hizmet sürelerinin tamamlanması yolunda herhangi bir kısıtlama öngörülmediği, davalı idarenin aile birliği mazereti konusunda farklı düzenleme yapabilmesine dair dayanak yukarıda anılan Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik'in 14. maddesinin 3. fıkrasında yer alan sigorta çalışma süresi dışında istisnai bir yetkinin de verilmemiş olduğu anlaşıldığından, aile birliği mazeretine dayanarak yer değiştirme suretiyle atanma veya yerinde kalma talebinde bulunma hakkının Yönetmelik ekinde yer alan "Ek-1 sayılı cetvelde belirlenen 2. ve 3. hizmet bölgelerindeki zorunlu hizmet sürelerinin tamamlanması" şartına bağlı tutulmasına ilişkin dava konusu ibarede, üst hukuk normlarında öngörülmeyen şekilde engelleme getirilmesi nedeniyle hukuka uygunluk bulunmadığı, uygulanması halinin telafisi güç veya imkansız zararların doğmasına yol açacağı sonucuna varılmıştır.

KARAR SONUCU:

Açıklanan nedenlerle;

1.2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 6352 sayılı Kanun ile değişik 27. maddesinin 2. fıkrasında öngörülen şartların birlikte gerçekleştiği anlaşıldığından; DAVACININ YÜRÜTMENİN DURDURULMASI İSTEMİNİN KISMEN KABULÜ ile 11/05/2021 günlü, 31481 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Ticaret Bakanlığı Yer Değiştirme Yönetmeliği'nin 7. maddesinin 6. fıkrasında yer alan ''süre sınırı olmaksızın'' ibaresinin, 10. maddesinin 2. fıkrasının (ç) bendinde yer alan ''eğitim ve araştırma hastanesi, şehir veya üniversite hastanelerinden alınacak'' ibaresinin, 10. maddesinin 4. fıkrasının (ç) bendinde yer alan ''son 5 yıl içinde 1440 gün'' ibaresinin, 10. maddesinin 5. fıkrasının, 10. maddesinin 8. fıkrasında yer alan ''Ek-1'de yer alan cetvelde belirlenen 2 nci ve 3 üncü hizmet bölgelerinde zorunlu hizmet sürelerini tamamlaması gerekir.'' ibaresinin YÜRÜTÜLMESİNİN DURDURULMASINA,

2.2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 27. maddesinde öngörülen şartların bulunmaması nedeniyle; 11/05/2021 günlü, 31481 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Ticaret Bakanlığı Yer Değiştirme Yönetmeliği'nin 5. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendine, 10. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinde yer alan ''kısmi bağımlı birey'' ve ''tam bağımlı birey'' ibarelerine, 10. maddesinin 2. fıkrasının (b) bendine, aynı fıkranın (ç) bendinde yer alan "eğttim ve araştırma hastanesi, şehir veya üniversite hastanelerinden alınacak" ibaresi haricindeki kısmına, 10. maddesinin 4. fıkrasının (a) bendinin 2. cümlesine, 10. maddesinin 4. fıkrasının (ç) bendinde yer alan ''sosyal güvenlik primi ödemek suretiyle'' ibaresine, 10. maddesinin 9. fıkrasında yer alan ''atanmış olduğu hizmet biriminde kalabileceği azami süre on beş yıldır'' ibaresine, 15. maddesinin 3. fıkrasında yer alan ''süre sınırlamasına tabi değildir'' ibaresine, 20. maddesinin 11. fıkrasında yer alan ''Kurul tarafından'' ibaresine, 21. maddesinin 4. fıkrasında yer alan ''en az iki yıl'' ibaresine, Geçici 5. maddesine ilişkin YÜRÜTMENİN DURDURULMASI İSTEMİNİN REDDİNE,

3.Bu kararın tebliğini izleyen günden itibaren 7 (yedi) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna itiraz yolu açık olmak üzere, 10. maddenin 5 ve 8. fıkraları yönünden oyçokluğu, diğer maddeler yönünden oybirliği ile 23/06/2022 tarihinde karar verildi.