KDK'nın 'promosyon güncellensin' kararının tam metni

Kurumumuzca yapılan değerlendirmede, kamu kurumu çalışanlarının banka promosyon ödemelerinin güncellenmesi talepleri karşısında ekonomik gelişmeler, piyasa fiyatlarındaki artış ve bunlara bağlı olarak promosyon ödemeleri ile ilgili sözleşme yeniliğine giden kamu kurumlarının da uygulamaları dikkate alınarak, Kurumların özellikle 2022 yılı öncesi sözleşme miktarları ile son dönemlerde yapılan pro

T.C.
TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ
KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU
(OMBUDSMANLIK)

SAYI :  2022/14054-S.22.21540
BAŞVURU NO : 2022/12667
KARAR TARİHİ : 30/10/2022

TAVSİYE KARARI

BAŞVURUYA KONU İDARE : TEKİRDAĞ İL MİLLİ EĞİTİM MÜDÜRLÜĞÜ

BAŞVURUNUN KONUSU    : Banka promosyonu sözleşmesinin güncellenmesi talebi hakkındadır.

BAŞVURU TARİHİ    : 04/09/2022
I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1. Kurumumuza yapılan şikayet başvurusunda şikayetçi dilekçesinde özetle; “kurumları ile Banka arasında banka promosyonu sözleşmesi imzalandığını, sözleşme tarihinden sonra ortaya çıkan yüksek enflasyon oranına binaen kamu çalışanlarının ücretlerinde 2022 yılında yaklaşık % 70’e varan artışların yaşandığını, kamu çalışanları ücretlerine yapılan artışla birlikte, kurumları tarafından bankaya gönderilen aylık nakit miktarının da ciddi manada arttığını ancak kamu personeli olarak peşin olarak almış oldukları banka promosyonu miktarının oldukça düşük kaldığını ifade ederek, kurumlarınca yapılan banka promosyonu sözleşmelerinin güncel ekonomik koşullara uygun hale getirilerek, ekonomik kayıplarının telafi edilmesini” talep etmektedir.

II. İLGİLİ MEVZUAT
2.2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının "Cumhuriyetin nitelikleri" başlıklı 2 nci maddesinde, “Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, milli dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, laik ve sosyal bir hukuk Devletidir.”,
2.1."Devletin temel amaç ve görevleri" başlıklı 5 inci maddesinde, “Devletin temel amaç ve görevleri, Türk milletinin bağımsızlığını ve bütünlüğünü, ülkenin bölünmezliğini, Cumhuriyeti ve demokrasiyi korumak, kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu sağlamak; kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmaya, insanın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlamaya çalışmaktır.”,
2.2. “Çalışma hakkı ve ödevi” başlıklı 49’uncu maddesinde, “Çalışma, herkesin hakkı ve ödevidir. Devlet, çalışanların hayat seviyesini yükseltmek, çalışma hayatını geliştirmek için çalışanları ve işsizleri korumak, çalışmayı desteklemek, işsizliği önlemeye elverişli ekonomik bir ortam yaratmak ve çalışma barışını sağlamak için gerekli tedbirleri alır,”
2.3."Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı" başlıklı 74 üncü maddesinde, “...Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir.
Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler.”,
3.Birleşmiş Milletler İnsan Haklarının Geliştirilmesi ve Korunması İçin Kurulan Ulusal Kuruluşların Statüsüne İlişkin İlkeler/Paris Prensiplerinde; "...Ulusal kuruluşlar, yürürlükteki yasaları, mevzuatı ve yasa tasarıları ile yasa önerilerini incelerler ve metinlerin, insan haklarının temel ilkeleriyle uyumlu hale getirilmeleri için uygun gördükleri tavsiyeleri yaparlar; gerek gördükleri takdirde, yeni yasaların kabul edilmesini, yürürlükteki yasaların uyumlu hale getirilmesini ve idari önlemlerin alınmasını veya değiştirilmesini tavsiye ederler. Ulusal düzeyde yürürlükte olan yasaların, mevzuatın ve uygulamaların, insan haklarına ilişkin uluslararası belgeler ve mekanizmalarla uyumlu hale getirilmesini ve hayata geçirilmesini teşvik ederler ve sağlarlar."
4.14/06/2012 tarihli ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun;
4.1."Tanımlar" başlıklı 3 üncü maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinde, “İdare: Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarını, mahallî idareleri, mahallî idarelerin bağlı idarelerini, mahallî idare birliklerini, döner sermayeli kuruluşları, kanunlarla kurulan fonları, kamu tüzel kişiliğini haiz kuruluşları, kamu iktisadi teşebbüslerini, sermayesinin yüzde ellisinden fazlası kamuya ait kuruluşlar ile bunlara bağlı ortaklıklar ve müesseseleri, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarını, kamu hizmeti yürüten özel hukuk tüzel kişilerini .ifade eder.”,
4.2.“Kurumun görevi” başlıklı 5 inci maddesinin birinci fıkrasında, “Kurum, idarenin işleyişiyle ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.”,
5.14/07/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 164’üncü maddesinin dördüncü fıkrasında; "Üçüncü fıkra kapsamına giren personelin her türlü özlük haklarının ve tahakkuk işlemlerinin belli merkezlerden yapılabilmesi ve ödemelerin bankacılık sistemi aracılığı ile gerçekleştirilmesi için gerekli düzenlemeleri yapmaya ve gerekli tedbirleri almaya Maliye Bakanlığı yetkilidir.”,
6.11/01/20211 tarihli ve 6098 sayılı Türk Borçlar Kanunu’nun, “Yenileme” başlıklı 133’üncü maddesinde; “Yeni bir borçla mevcut bir borcun sona erdirilmesi, ancak tarafların bu yöndeki açık iradesi ile olur. Özellikle mevcut borç için kambiyo taahhüdünde bulunulması veya yeni bir alacak senedi ya da yeni bir kefalet senedi düzenlenmesi, tarafların açık yenileme iradeleri olmadıkça yenileme sayılmaz.”,
7.20/07/2007 tarihli ve 26588 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 2007/21 sayılı Başbakanlık Genelgesinin,
7.1.4 üncü maddesinde; "Banka tarafından verilecek promosyon miktarının tamamı personele dağıtılacaktır",
7.2.5 inci maddesinde; "Dağıtılacak promosyonlar, ilgili banka tarafından personel adına açılan hesaba aktarılmak suretiyle ödenecektir",
8.17/07/2012 tarihli ve 28356 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Muhasebat Genel Müdürlüğünün 34 Sıra No lu Genel Tebliğinin 1’inci maddesinde; “Bu Tebliğin amacı, merkezi yönetim kapsamında yer alan kamu idarelerinde görevli kamu görevlileri ve işçilerin aylık ödemelerinin bankacılık sistemi aracılığı ile gerçekleştirilmesine ilişkin usul ve esasları belirlemektir.”
düzenlemeleri yer almaktadır.

III.KAMU DENETÇİSİ ARİF DÜLGER’İN KAMU BAŞDENETÇİSİ'NE ÖNERİSİ
9.Kamu Denetçisi tarafından dosya kapsamında yapılan değerlendirme neticesinde, başvuru konusuna ilişkin “Tavsiye Karar Önerisi” Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.

IV.DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A.Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme
10.Kamu Denetçiliği Kurumu, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve önerilerde bulunmakla görevli anayasal bir kurumdur.

11.Kurumumuzun bağımsız olarak yürüttüğü inceleme neticesinde, başvurunun yerinde olduğu kanaatine varılması halinde Tavsiye Kararı verilmekte ve kararının içeriğinde; hatalı davranıldığının kabulü, zararın tazmini, uygulamanın düzeltilmesi, işlem yapılması veya eylemde bulunulması, işlemin geri alınması, kaldırılması, değiştirilmesi veya düzeltilmesi, düzenleme yapılması, uzlaşmaya gidilmesi ve tedbir alınması gibi hususlar önerilebilmektedir.

12.Kurumumuza ulaşan başvuruların konusunu genellikle bireysel mağduriyet iddiaları oluşturmakla birlikte, toplumun çoğunluğunu ilgilendiren ve kamuoyunun gündemini oluşturan konular da Kurumumuza yapılan başvurular arasında yer almaktadır. Nitekim özellikle son dönemde, Kurumumuza ulaşan başvuruların önemli bir kısmını, kamu çalışanlarının almış olduğu banka promosyonlarının güncellenmesi ve günün ekonomik şartlarına uygun hale getirilmesine ilişkin talepler oluşturmaktadır.

13.Kamu kurum ve kuruluşları ile bankalar arasında, ekonomik veriler ve hedefler dikkate alınarak promosyon anlaşması yapılmakta ve kamu görevlilerine ek mali imkân sağlanmaktadır. Nitekim pandemi süreci ile başlayan küresel krizin yansıması olarak ekonomide yaşanan dalgalanmaların sonucu oluşan enflasyon rakamları, kamu görevlileri adına bankalara yatırılan ödemelerin miktarını da artırmıştır.

14.Banka promosyonlarıyla ilgili mevcut düzenlemeler incelendiğinde; 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 164’üncü maddesinde, madde kapsamına giren personelin her türlü özlük haklarının ve tahakkuk işlemlerinin belli merkezlerden yapılabilmesi ve ödemelerin bankacılık sistemi aracılığı ile gerçekleştirilmesi için gerekli düzenlemeleri yapmaya ve gerekli tedbirleri almaya Maliye Bakanlığı’nın yetkili olduğu hükme bağlanmıştır. Söz konusu düzenleme gereğince çıkarılan 17/07/2012 tarihli ve 28356 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Muhasebat Genel Müdürlüğü’nün 34 Sıra No’lu Genel Tebliği’nde ise, kamu personelinin maaşlarının bankalar vasıtasıyla ödenmesine yönelik usul ve esasları belirlemiştir.

15.Bu doğrultuda kamu personelinin maaşlarının ödenmesi için ilgili kurumlarla anlaşan bankalar, söz konusu mâli haklara ilişkin protokoller akdetmekte ve bu protokoller gereğince elde ettiği gelirler üzerinden, “promosyon” adı verilen ek mâli imkânları ilgili kurumlara sağlamaktadır. Bankaların sunduğu bu imkânların, kamu kurum-kuruluşları tarafından ne şekilde değerlendirileceği ve personelin bunlardan yararlanıp yararlanmayacağına ilişkin olarak 20/07/2007 tarihli ve 26588 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 2007/21 sayılı Başbakanlık Genelgesi hazırlanmıştır.

16.Söz konusu Genelge, bankalarla yapılacak protokollere ilişkin uyulması gereken genel çerçeveyi çizmiş olup, promosyon ödemeleri bağlamındaki tereddütleri bir noktaya kadar gidermiştir. Ancak zaman içinde değişen şartlarla birlikte, Genelge’nin 4’üncü ve 5’inci maddelerinin yeniden ele alınması gerekmiş ve bu kapsamda söz konusu maddelerde değişiklik öngörülmek suretiyle ve sırasıyla 2008/18 sayılı ve 2010/17 sayılı Başbakanlık Genelgeleri çıkarılmıştır. 2007/21 sayılı Genelgenin 5’inci maddesindeki değişiklikle, kamu kurum ve kuruluşlarının promosyon ödemelerini ne miktarda ve ne kadar sürede yapacaklarına ilişkin sınırlayıcı hüküm ortadan kaldırılmıştır. Böylece ilgili kurumların kendi öznel şartlarını değerlendirerek bu ödemeyi yapmaları hususunda geniş bir takdir alanı oluşturulmuştur. Söz konusu Genelgenin 4’üncü maddesinde yapılan değişiklikle ise, bankadan alınacak promosyon miktarının tamamının personele dağıtılacağı esası benimsenmiş ve bu suretle promosyon bedelinin üçte birine kadarki kısmının ilgili kurum personelinin ihtiyaçları doğrultusunda kullanılabileceğine ilişkin yaklaşım terkedilmiştir. Bu hususlar bir bütün olarak ele alındığında promosyon bedelinin, kamu personelinin aylık veya ücretinin tamamlayıcı parçası olduğu değerlendirilmektedir.

17.Kamu çalışanları tarafından Kurumumuza yapılan başvurularda; kamu kurumlarının banka promosyonu sözleşmelerini güncellememesi nedeniyle, yukarıda değinildiği üzere kamu personelinin aylık veya ücretinin tamamlayıcı bir unsuru olan banka promosyonlarının son derece düşük kaldığı, konuya ilişkin idarelerin banka promosyonu sözleşmelerini yenilemekten ya da fesih etmekten imtina ettikleri görülmüş olup, bu durumun farklı kamu kurumlarında çalışan personel arasında farklı uygulamalara neden olabilecektir.

18.Şöyle ki, 2022 yılı başından itibaren kamu görevlilerinin ücret ödemeleri için bankalara yatırılan parasal miktarların büyük oranda arttığı, bunun yanında, geçmiş dönem itibariyle yapılan anlaşmalar gereği kamu görevlilerine verilen promosyon ödemelerinin çok düşük kaldığı, bu çerçevede; 2022 Temmuz ayı öncesi yapılan banka promosyonu sözleşmeleri ile bu tarihten sonra akdedilen anlaşmalar arasında çok büyük rakamsal farklar oluştuğu görülmüştür.

19.Nitekim hâlihazırda yapılan banka sözleşmeleri incelendiğinde; 2022 yılı Temmuz ayı öncesi yapılan sözleşmelerde promosyon miktarı 3 yıllığına 3.000 TL ila 10.000 TL arasındayken, 2022 yılı Ağustos ayı içinde yapılan bazı sözleşmelerde söz konusu tutarların bu oranların çok üzerinde olduğu tespit edilmiştir. Anadolu Üniversitesi ile Türk Ekonomi Bankası arasında 2022 yılı Ağustos ayı içinde imzalanan banka promosyonu sözleşmesinde, 3 yıllığına peşin kişi başı, 41.500 TL promosyon ödenmesinin kararlaştırıldığı; yine Ağustos ayı içerisinde Harran Üniversitesi ile Türkiye İş Bankası arasında imzalanan sözleşmede 3 yıllığına peşin ödenmek üzere kişi başı 37.250 TL, Eskişehir Osmangazi Üniversitesi ile Türk Ekonomi Bankası arasında Temmuz ayı içerisinde yapılan sözleşmeyle 3 yıllığına peşin ödenmek üzere kişi başı 31.100 TL, Eskişehir İl Sağlık Müdürlüğü ile Akbank arasında yapılan sözleşmede 3 yıllığına peşin ödenmek üzere kişi başı 36.000 TL, Adalet Bakanlığı ile Vakıfbank arasında 19/08/2022 tarihinde yapılan banka promosyonu sözleşmesinde tüm çalışanları için 3 yıllığına peşin ödenmek üzere kişi başı 25.000 TL olarak belirlendiği, tespit edilmiştir.

20.Benzer şekilde bazı kamu kurumlarının personelden gelen şikayetleri dikkate alarak, önceki dönemlerde yapılan banka promosyonu sözleşmelerini fesih ya da güncelleme yoluna giderek personelini mağdur etmeme adına yeni banka promosyonu sözleşmeleri akdettikleri de görülmüştür. Örneğin, Trakya Üniversitesi’nin, 2021 yılı Eylül ayında yapılan 5.950 TL olan tutarı, kalan iki yıl için 26.300 TL olarak güncellediği ve yine Emniyet Genel Müdürlüğü’nün de 18/03/2022 tarihinde 5 yıllık süre için Türkiye Vakıflar Bankası A.Ş ile imzaladığı, bahse konu protokolde tüm personeli kapsayacak şekilde, aylık ödemelerin 300 TL olması ve enflasyon karşısında değer kaybetmemesi için her altı ayda bir memur maaş zammı oranında artırılması şartı getirilmesine rağmen, 2022 Temmuz ayında memur maaşlarında ortaya çıkan yeni durum üzerine, maaş promosyonu sözleşmesi ile ilgili bir değerlendirme sürecine giderek, yine aynı banka ile eski protokolü güncelleme yapmak suretiyle yeni sözleşme imzaladıkları, söz konusu sözleşmenin süresinin 5 yıldan 3 yıla düşürüldüğü ve tek seferde, peşin ve eşit olarak hiçbir kesinti yapılmaksızın her bir personele 27.000 TL ödenmesinin karara bağlandığı, tespit edilmiştir.

21.Yine Kurumumuza Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığında çalışan personelin banka promosyon ücretlerinin güncellenmesi amacıyla, Büro Memurları Sendikası tarafından da bir başvurunun yapıldığı, Kurumumuz tarafından yapılan incelemeler sonucu, ilgili Kurum tarafından banka promosyon ücretlerinin güncellenerek başvuranların taleplerinin yerine getirildiği tespit edildiğinden, Kurumumuz tarafından söz konusu başvuru hakkında 24/10/2022 tarihinde Dostane Çözüm Kararı verilmiştir. (24/10/2022 tarihli ve 22.21067 sayılı Dostane Çözüm Kararı)
22.Türk Borçlar Kanunu’nun 133. maddesinde, borcu sona erdiren sebepler arasında “Yenileme” hukuki sebebine yer verilmiş olup, yenileme, mevcut bir borcun yeni bir borçla sona erdirilmesidir. Yenileme, bazen bir borcun konusunun ya da tabi olduğu hükümlerin değiştirilmesinde söz konusu olurken bazen de borcun sebebinin ya da tarafların değiştirilmesi şeklinde olabilir (YÜCER İpek, Yenileme (Tecdit), s. 235).

23.Bir Yargıtay kararında bu hususa “Borcun yenilenmesi dar anlamda borcu sona erdiren nedenlerden birisidir. Bir borcun yerine yenisinin geçmesi suretiyle eski borcun sona erdirilmesi sözleşmesine yenileme (Neuerung=Novation) denir. Borç ilişkisinde değil dar anlamda borçta söz konusudur. Örneğin satım sözleşmesinde satım parası borcu yenilendiğinde satım sözleşmesi eskiden olduğu gibi geçerli şekilde varlığını devam ettirir. Yenilenen sadece satım parası borcudur. Borcun yenilenmesi alacaklı veya borçlu arasında yapılacak bir sözleşme ile gerçekleşir. Buna yenileme sözleşmesi (neuerungsvertrag) denir. Bu sözleşme tarafların eski bir borç yerine yenisini geçirme iradelerinden oluşur. (...) Yenileme eski borcu sona erdirir ve onun yerine geçecek bir borç doğar. Borç ilişkisi varlığını korur ama borç yenilenmiş olur. İki borç arasında bir fark olmalı, taraflar yenileme iradesiyle hareket etmeli, yeni bir borç meydana getirirken eskisini ortadan kaldırma iradesi ortaya konulmalı anlaşılmalıdır. (Tekinay, Borçlar Hukuku Genel Hükümler Cilt2 İstanbul, 1985 s. 1325)” şeklinde yer verilmiştir (Y.12. HD.,2015/3996 E., 2015/14700 K., 28.05.2015 tarihli kararı).

24.Mevcut başvuruda olduğu gibi, taraflar arasında borcun konusunun ‘yenileme’ hukuki kurumu ile yenilenmesi mümkün olup, bu takdirde mevcut borç ilişkisi, yeni borç konusu üzerinden devam edebilecektir.

25.Tüm dosya kapsamında Kurumumuzca yapılan değerlendirmede, kamu kurumu çalışanlarının banka promosyon ödemelerinin güncellenmesi talepleri karşısında ekonomik gelişmeler, piyasa fiyatlarındaki artış ve bunlara bağlı olarak promosyon ödemeleri ile ilgili sözleşme yeniliğine giden kamu kurumlarının da uygulamaları dikkate alınarak, Kurumların özellikle 2022 yılı öncesi sözleşme miktarları ile son dönemlerde yapılan promosyon sözleşmesi miktarlarının, ‘yenileme’ hukuki kurumu ile yenilenmesinin mümkün olduğu değerlendirilmiş olup, bu taleplerinin idare tarafından yeniden ele alınması gerektiği kanaatine varılmıştır.

B.İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme
26.İyi yönetim ilkelerine Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin "İyi yönetim ilkeleri" başlıklı 6’ncı maddesinde yer verilmiş olup; söz konusu ilkeler yönünden yapılan değerlendirme neticesinde, başvuranların müracaatlarının ilgili kurumlar tarafından geç cevaplandırıldığı ya da hiç cevap verilmediği yönünde Kurumumuza iletilen iddiaların bulunduğu, bu bağlamda, ilgili kurumların söz konusu taleplere dönük faaliyetlerinde “mâkul sürede karar verme”, “kararların gerekçeli olması” ve “kararın geciktirilmeksizin bildirilmesi” ilkelerine uygun davranması gerekliliği tespit edilerek, bahse konu ilkelere riayet edilmesi doğrultusunda uyarılmaları gerektiği düşünülmektedir.

V. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA
27.6328 sayılı Kanunun 21’inci maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, bu Tavsiye Kararının idareye tebliğ tarihinden itibaren 30 gün içinde idare tarafından herhangi bir eylem ya da işlem tesis edilmezse (varsa) dava açma süresinden kalan süre işlemeye devam edecek olup, başvuran açısından bu durumda yargı yolu açıktır.

VI.KARAR
Açıklanan gerekçelerle BAŞVURUNUN KABULÜNE,
Banka promosyonu sözleşmesinin güncel ekonomik şartlara uygun hale getirilmesi için yeni bir işlem tesis edilmesi hususunda; TEKİRDAĞ İL MİLLİ EĞİTİM MÜDÜRLÜĞÜ’NE TAVSİYEDE BULUNULMASINA,
6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun 20 nci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca, Tekirdağ İl Milli Eğitim Müdürlüğü tarafından bu karar üzerine tesis edilecek işlemin otuz gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna,
Kararın, BAŞVURANA ve TEKİRDAĞ İL MİLLİ EĞİTİM MÜDÜRLÜĞÜ’NE tebliğine,
Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisi’nce karar verildi.