,

Sözleşmeli personel istihdamına ilişkin bir CBK düzenlemesi iptal edildi

Anayasa Mahkemesi Başkanlığı, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 26 ncı maddesine göre sözleşmeli personel istihdam esilmesine ilişkin CBK hükmünü iptal etti

Sözleşmeli personel istihdamına ilişkin bir CBK düzenlemesi iptal edildi

375 sayılı KHK’nın ek 26. maddesinin birinci fıkrasında anılan madde kapsamında istihdam edilmesi öngörülen sözleşmeli personelin hukuki statüsü belirlenmiş son fıkrasında da bu personelde kurumsal hizmetlerin gerektirmesi hâlinde aranacak öğrenim ve yabancı dil bilgisi şartı ile diğer şartların, bunların işe alınmalarının, sınav ve istisnalarının, sözleşme süreleri, usul ve esasları ile görev, yetki ve yükümlülüklerinin, sözleşmelerinin feshi ile istihdamlarına dair diğer hususların yönetmelikle belirlenmesi öngörülmüştür. Bu kapsamda söz konusu KHK hükmü anılan personelin istihdamına dair hususların yönetmelikle düzenlenmesine imkân sağlamıştır.

Dava konusu kurallarla kamu kurum ve kuruluşlarında 375 sayılı KHK’nın ek 26. maddesi kapsamında istihdam edilecek sözleşmeli personelin pozisyonlarının ihdasına ve söz konusu personelin istihdam süresine ilişkin usul ve esaslar belirlenmekte, dolayısıyla bu personelin istihdamına dair hususlarla ilgili bir düzenleme getirilmektedir.

Dava konusu CBK kurallarının olmaması durumunda belirtilen personelin istihdamına dair söz konusu hususlarda 375 sayılı KHK’nın ek 26. maddesi hükümlerinin uygulanacağı açıktır. Bu çerçevede kanunun açıkça düzenlediği bir konuda düzenleme yapan CBK kurallarının Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncü cümlesine aykırı düzenleme getirdiği anlaşılmaktadır.

ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:
Esas Sayısı : 2020/28
Karar Sayısı: 2022/156
Karar Tarihi: 13/12/2022

İPTAL DAVASINI AÇAN:

İstanbul Milletvekili Engin ALTAY, Manisa Milletvekili Özgür ÖZEL ve Sakarya Milletvekili Engin ÖZKOÇ ile birlikte 133 milletvekili

İPTAL DAVASININ KONUSU:

25/12/2019 tarihli ve (54) numaralı Bazı Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Cumhurbaşkanlığı Karamamesi’nin;
A.    2. maddesiyle 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Karamamesi’ne eklenen ek 3. madde ile geçici 4. maddenin,
B.    3. maddesiyle 15/7/2018 tarihli ve 30479 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (4) numaralı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Karamamesi’nin 561. maddesinin değiştirilen (2) numaralı fıkrasının,
Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11., 104. ve 128. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline ve yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talebidir.

L İPTALİ İSTENEN CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMESİ KURALLARI ve İLGİLİ GÖRÜLEN KANUN HÜKMÜNDE KARARNAME KURALI
A.    İptali İstenen Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi Kuralları
(54)    numaralı Cumhurbaşkanlığı Karamamesi’nin (CBK) iptali talep edilen kuralların da yer aldığı 54.2. maddesiyle (2) numaralı CBK’ya eklenen;
a.    Ek 3. madde şöyledir:
EK MADDE 3-    (1) Teşkilatlanmalarına ilişkin Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 26 ncı maddesine göre sözleşmeli personel istihdam etmesi öngörülen kamu kurum ve kuruluşlarının anılan madde kapsamındaki sözleşmeli personel pozisyonları, Strateji ve Bütçe Başkanlığının teklifiyle, her bir kamu kurum ve kuruluşu için on adedi geçmemek üzere ve en fazla iki yıllık süre için ihdas edilebilir. İhdas edilen pozisyonların kullanımı için ayrıca açıktan alım izni aranmaz.
(2)    375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 26 ncı maddesine göre çalıştırılan personel mezkûr madde kapsamında aynı kamu kurum ve kuruluşunda toplamda iki yıldan daha uzun süre istihdam edilemez."

b.    Geçici 4. madde şöyledir:

“GEÇİCİ MADDE 4- (1) 25 sayılı Sözleşmeli ve İş Mevzuatına Tabi Personele İlişkin Bazı Düzenlemeler ile Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 1 inci maddesi kapsamındaki personel hakkında ek 3 üncü madde uygulanmaz ve bu personel mezkûr maddedeki pozisyon sayısı sınırının hesabında dikkate alınmaz”

2.    3. maddesiyle (4) numaralı CBK’nın 561. maddesinin değiştirilen (2) numaralı fıkrası şöyledir:
“Özel bilgi ve uzmanlık gerektiren geçici mahiyetteki işlerde 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 26 ncı maddesine göre yerli ve yabancı uzmanlar ve Enstitü dışından inceleme elemanları çalıştırılabilir,”

B.    İlgili Görülen Kanun Hükmünde Kararname Kuralı
27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Karamame’nin (KHK) ek 26. maddesi şöyledir:
“Yerli veya yabancı sözleşmeli personel istihdamı
Ek Madde 26- (Ek: 2/7/2018 - KHK-703/178 md.)
Cumhurbaşkanlığı, bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilatlanmasına ilişkin Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde öngörülmesi kaydıyla; 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ve diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlere bağlı olmaksızın, özel bilgi ve uzmanlık gerektiren geçici mahiyetteki işlerde, yerli veya yabancı personel tam zamanlı, kısmi zamanlı veya projelerle sınırlı olarak sözleşmeyle istihdam edilebilir.
Bunlara verilecek her türlü ödemeler dahil ücretler, 657 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin (B) bendine göre çalıştırılanlar için uygulanmakta olan sözleşme ücreti tavanının beş katını aşmamak üzere Cumhurbaşkanı veya yetkilendireceği makamca ilgililerin yürüteceği görevler göz önüne alınarak tespit edilir. (Mülga cümle: 16/7/2020- 7250/26 md.) (...)
Bu madde kapsamında sözleşmeli olarak istihdam edilen personel, 31/5/2006 tarihli ve 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununun 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi kapsamında sigortalı sayılır. Ancak teşkilatlanmalara ilişkin Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde öngörülmesi halinde personel 5510 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi ile ilgilendirilir.
Bu madde kapsamında kısmi zamanlı olarak çalıştırılanlar için iş sonu tazminatı ödenmez ve işsizlik sigortası primi yatırılmaz.
Kanunlardaki Özel hükümler saklı kalmak kaydıyla, bu statüde çalıştırılma, sözleşme bitiminde kamu kurum ve kuruluşlarında herhangi bir pozisyon, kadro veya statüde çalışma açısından kazanılmış hak teşkil etmez.
Bu kapsamda istihdam edilecek personelde kurumsal hizmetlerin gerektirmesi halinde aranacak öğrenim ve yabancı dil bilgisi şartı ile diğer şartlar, bunların işe alınmaları, sınav ve istisnaları, sözleşme süre, usul ve esasları, görev, yetki ve yükümlülükleri, sözleşmelerinin feshi ile istihdamlarına dair diğer hususlar Devlet Personel Başkanlığının görüşü alınarak kurumlarca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir”

II. İLK İNCELEME
1.    Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Haşan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Serdar ÖZGÜLDÜR, Engin YILDIRIM, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU ve Selahaddin MENTEŞ’in katılımlarıyla 6/5/2020 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine; yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

III. ESASIN İNCELENMESİ
2.    Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Cengiz ERTEN tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu CBK kuralları ve ilgili görülen KHK kuralı, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ile bunların gerekçeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Anayasal Çerçevesi ve Yargısal Denetimi

3.    21/1/2017 tarihli ve 6771 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile Anayasa’nm bazı maddelerinde değişiklik yapılmıştır. Yapılan değişikliklerle yeni bir hükümet sistemine geçilmiş ve buna bağlı olarak Cumhurbaşkanı’nm görev ve yetkileri yeniden düzenlenmiştir. Anayasa’nm 8. maddesinde, yürütme yetkisi ve görevinin Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kuruluna ait olduğu ifade edilmekte iken maddede yapılan değişiklikle Bakanlar Kurulu kaldırılarak yürütme yetkisi ve görevi tek başına Cumhurbaşkanı’na verilmiştir. Anayasa’da Bakanlar Kuruluna verilen görev ve yetkilere ilişkin maddelerde de aynı doğrultuda değişiklik yapılarak daha önce Bakanlar Kuruluna ait olan görev ve yetkilerin Cumhurbaşkanı tarafından yerine getirilmesi öngörülmüştür.

4.    Yeni hükümet sisteminin en önemli özelliklerinden biri Cumhurbaşkanı’na “Cumhurbaşkanlığı Kararnamese adı altında düzenleme yapma yetkisinin tanınmasıdır. CBK’larm en belirgin Özelliği ise Cumhurbaşkanı’na belirli konularda ilk elden düzenleme yapma yetkisinin verilmiş olmasıdır. Yürütmenin diğer düzenleyici işlemlerinden farklı olarak Cumhurbaşkanı Anayasa’da belirlenen yetki çerçevesinde herhangi bir kanuna dayanmadan ya da yasama organının onayı olmadan CBK’lar yoluyla düzenleme yapabilecektir.

5.    Anayasa’nm 104. maddesinin on yedinci fıkrasının birinci cümlesinde Cumhurbaşkanı’nın yürütme yetkisine ilişkin konularda CBK çıkarabileceği hüküm altına alınmıştır. Düzenlemeyle yürütme yetkisine ilişkin olmak kaydıyla CBK çıkarma konusunda Cumhurbaşkanı’na genel bir yetki verilmiştir. Maddenin gerekçesinde, yeni hükümet sistemi gözetilerek Cumhurbaşkanı’nın genel siyasetin yürütülmesinde yürütme yetkisi İle ilgili olarak ihtiyaç duyduğu konularda CBK çıkarabilmesine imkân vermek amacıyla ilk elden düzenleme yapma yetkisinin tanındığı ifade edilmiştir.

6.    Cumhurbaşkanı’na yürütme yetkisine ilişkin konularda CBK çıkarma yetkisinin genel olarak verilmesinin yanı sıra Anayasa’nın diğer bazı maddelerinde belirtilen kimi konuların CBK ile düzenleneceği ayrıca ifade edilmiştir. Bu kapsamda Anayasa’nın 104. maddesinin dokuzuncu fıkrasında üst kademe kamu yöneticilerinin atanmalarına ilişkin usul ve esasların; 106. maddesinin on birinci fıkrasında bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulmasının; 108. maddesinin dördüncü fıkrasında Devlet Denetleme Kurulunun işleyişi, üyelerinin görev süresi ve diğer özlük işlerinin; 118. maddesinin altıncı fıkrasında Millî Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinin teşkilatı ve görevlerinin CBK’larla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır. Anayasa’nın 123. maddesinin üçüncü fıkrasında ise kamu tüzel kişiliğinin kanunla veya CBK ile kurulacağı belirtilmiştir.

7.  Anayasa’nın 148. maddesinde CBK’ların şekil ve esas bakımdan Anayasa’ya uygunluğunun denetlenmesi öngörülmüş, yargısal denetim görev ve yetkisi de Anayasa Mahkemesine verilmiştir.

8. Anayasa’da Cumhurbaşkanına CBK çıkarma yetkisi verilmekle birlikte bu yetki sınırsız değildir. Kanunlardan farklı olarak Anayasa’da CBK’yla düzenlenecek konular sınırlandırılmıştır. Konu bakımından yetki yönünden getirilen bu sınırlamalar Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının ilk dört cümlesinde düzenlenmiştir.

9.  Anılan fıkranın birinci cümlesinde Cumhurbaşkanının yürütme yetkisine ilişkin konularda CBK çıkarabileceği ifade edilmiştir. Buna göre yürütme yetkisine ilişkin konular dışında CBK ile düzenleme yapılması mümkün değildir.

10. Fıkranın ikinci cümlesinde 11 Anayasa’nın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevlerin” CBK’yla düzenlenemeyeceği belirtilmiştir. Bu hüküm uyarınca belirtilen alanlarda CBK ile düzenleme yapılamaz.

11. Fıkranın üçüncü cümlesinde de Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda CBK çıkarılamayacağı hüküm altına alınmıştır. Ancak Anayasa’da hangi konuların münhasıran kanunla düzenleneceğine ilişkin özel bir hüküm bulunmamaktadır. Bununla birlikte Anayasa Mahkemesinin yerleşik içtihadında anayasa koyucunun kanunla düzenlenmesini öngördüğü konuların bu kapsamda görülmesi gerektiği kabul edilmektedir (AYM, E.2016/150, K.2017/179, 28/12/2017, § 57; E.2016/180, K.2018/4, 18/1/2018, § 17; E.2017/51, K.2017/163, 29/11/2017, § 13; E.2016/139, K.2016/188, 14/12/2016, § 9; E.2013/47, K.2013/72, 6/6/2013). Buna göre Anayasa’da kanunla düzenleneceği belirtilen alanlarda Cumhurbaşkanı’nın CBK çıkarma yetkisi bulunmamaktadır.

12.    Fıkranın dördüncü cümlesinde ise kanunda açıkça düzenlenen konularda CBK çıkarılamayacağı ifade edilmiştir. Anılan hükme göre Cumhurbaşkanı’nın yürütme yetkisine ilişkin konularda CBK çıkarabilmesi için CBK’yla düzenlenecek konunun kanunlarda açıkça düzenlenmemiş olması gerekir.

13.    CBK’ların yukarıda belirtilen konu bakımından yetki kurallarına uygun olarak çıkarılması gerekmektedir. Aksi takdirde içeriği Anayasa’ya aykırılık oluşturmasa bile bu düzenlemelerin Anayasa’ya uygunluğundan söz edilemez. Dolayısıyla CBK’ların yargısal denetiminde öncelikle Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında belirtilen konu bakımından yetki kurallarına uygunluğunun ele alınması gerekir. Anılan fıkra yönünden herhangi bir aykırılık tespit edilmemesi durumunda ise bu defa CBK’ların içerik yönünden Anayasa’ya uygunluk denetimi yapılmalıdır.

B. (54) Numaralı CBK’nın 2. Maddesiyle (2) Numaralı CBK’ya Eklenen Ek 3. Maddenin İncelenmesi
1. İptal Talebinin Gerekçesi
14. Dava dilekçesinde özetle; iptali talep edilen düzenlemenin Anayasa’nın 123. maddesinde ifade edildiği üzere idarenin bütünlüğü içinde yer alan çeşitli kamu kurum ve kuruluşlarında genel idare esaslarına göre yürütülmekte olan kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri ifa eden sözleşmeli personele ilişkin olduğu ve bu personelin Anayasa’nın 128. maddesi kapsamında bulunduğu, kamu görevlilerinin kadro veya pozisyonlarının tespitinin onların atanmaları, sözleşme süreleri, azami istihdam süreleri ve görevlerinin sona ermesi hususlarını içerdiğinden bu konuların kanunla düzenlenmesi gerektiği belirtilerek kuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11., 104. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
a. Ek 3. Maddenin Kuralın (1) Numaralı Fıkrasının Birinci Cümlesi ile (2) Numaralı Fıkrası

15.    Dava dilekçesinde konu bakımından yetki yönünden kuralların Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11. ve 128. maddelerine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK’ya ilişkin konu bakımından yetki kuralları, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında düzenlendiğinden bu husustaki inceleme anılan fıkra kapsamında yapılacaktır.

16.    CBK’nın ek 3. maddesinin (1) numaralı fıkrasının birinci cümlesinde teşkilatlanmalarına ilişkin CBK’larda 375 sayılı KHK’nın ek 26. maddesine göre sözleşmeli personel istihdam etmesi öngörülen kamu kurum ve kuruluşlarının anılan madde kapsamındaki sözleşmeli personel pozisyonlarının Strateji ve Bütçe Başkanlığının teklifiyle, her bir kamu kurum ve kuruluşu için on adedi geçmemek üzere ve en fazla iki yıllık süre için ihdas edilebileceği belirtilmekte; (2) numaralı fıkrasında ise 375 sayılı KHK’nın ek 26. maddesine göre çalıştırılan personelin mezkûr madde kapsamında aynı kamu kurum ve kuruluşunda toplamda iki yıldan daha uzun süre istihdam edilemeyeceği öngörülmektedir.

17.  Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncü cümlesinde kanunda açıkça düzenlenen konularda CBK çıkarılamayacağı kurala bağlanmıştır. Türkiye Büyük Millet Meclisinin Anayasa’nın 87. maddesinde düzenlenen kanun koyma yetkisi kapsamında kanun adı altında yaptığı düzenlemelerin bu kapsamda olduğunda kuşku bulunmamaktadır. Diğer yandan Anayasa Mahkemesi KHK’larda açıkça düzenlenen konular bakımından da CBK çıkarılmasına ilişkin aynı yasağın geçerli olup olmadığı hususunu daha önceki bazı kararlarında değerlendirmiş ve KHK’ların Anayasa’nın mülga hükümlerinde belirtilen niteliği, getiriliş amacı, Anayasa Mahkemesinin KHK’larla ilgili içtihadı ve uygulaması dikkate alındığında KHK’lar ın kanun hükmünde olduğuna, dolayısıyla KHK ile açıkça düzenlenen bir konuda da Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncü cümlesi uyarınca CBK çıkarılamaması gerektiğine karar vermiştir (AYM, E.2019/78, K.2020/6, 23/1/2020, §§ 34-39; AYM, E.2019/105, K.2020/30, 12/6/2020, §§ 24- 29).

18.    Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncü cümlesi uyarınca yapılacak denetimde öncelikle karşılaştırmaya esas olabilecek, daha önce çıkarılmış bir kanun hükmünün olup olmadığının tespit edilmesi gerekir. Sonrasında ise -böyle bir kanun hükmü varsa- incelenen CBK kuralının kanunun açıkça düzenlediği konuyu düzenleyip düzenlemediği belirlenmelidir. Bu değerlendirme yapılırken önce ilgili kanunun CBK ile düzenlenen alanda hüküm ifade edip etmediğinin belirlenmesi, ardından da kanundaki düzenlemenin açık olup olmadığının tespit edilmesi gerekir. Bu bağlamda CBK kuralı olmasaydı, karşılaştırmaya esas alınan kanun hükmünün CBK ile düzenleme yapılan konuya uygulanıp uygulanmayacağı CBK kuralının kanun ile düzenlenen konuda çıkarılıp çıkarılmadığına dair bir gösterge olacaktır (AYM, E.2019/31, K.2020/5,23/01/2020, § 17).

19.    375 sayılı KHK’nın ek 26. maddesinin birinci fıkrasında anılan madde kapsamında istihdam edilmesi öngörülen sözleşmeli personelin hukuki statüsü belirlenmiş son fıkrasında da bu personelde kurumsal hizmetlerin gerektirmesi hâlinde aranacak öğrenim ve yabancı dil bilgisi şartı ile diğer şartların, bunların işe alınmalarının, sınav ve istisnalarının, sözleşme süreleri, usul ve esasları ile görev, yetki ve yükümlülüklerinin, sözleşmelerinin feshi ile istihdamlarına dair diğer hususların yönetmelikle belirlenmesi öngörülmüştür. Bu kapsamda söz konusu KHK hükmü anılan personelin istihdamına dair hususların yönetmelikle düzenlenmesine imkân sağlamıştır.

20.    Dava konusu kurallarla kamu kurum ve kuruluşlarında 375 sayılı KHK’nın ek 26. maddesi kapsamında istihdam edilecek sözleşmeli personelin pozisyonlarının ihdasına ve söz konusu personelin istihdam süresine ilişkin usul ve esaslar belirlenmekte, dolayısıyla bu personelin istihdamına dair hususlarla ilgili bir düzenleme getirilmektedir.

21.    Dava konusu CBK kurallarının olmaması durumunda belirtilen personelin istihdamına dair söz konusu hususlarda 375 sayılı KHK’nın ek 26. maddesi hükümlerinin uygulanacağı açıktır. Bu çerçevede kanunun açıkça düzenlediği bir konuda düzenleme yapan CBK kurallarının Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncü cümlesine aykırı düzenleme getirdiği anlaşılmaktadır.

22.    Açıklanan nedenlerle kurallar, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncü cümlesine aykırıdır. İptali gerekir.
Rıdvan GÜLEÇ, Basri BAĞCI ile Muhterem İNCE bu görüşe katılmamışlardır.

Kurallar, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncü cümlesine aykırı görülerek iptal edildiğinden ayrıca aynı fıkranın birinci, ikinci ve üçüncü cümleleri yönünden incelenmemiştir.

Kurallar, konu bakımından yetki yönünden Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncü cümlesine aykırı görülerek iptal edildiğinden içerik yönünden incelenmemiştir.

b. Ek 3. Maddenin (1) Numaralı Fıkrasının İkinci Cümlesi
23.  CBK’nm ek 3. maddesinin (1) numaralı fıkrasının birinci cümlesinin iptali nedeniyle aynı fıkranın ikinci cümlesinin de uygulanma imkânı kalmamıştır. Bu nedenle söz konusu cümle 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un43. maddesinin (4) numaralı fıkrası kapsamında değerlendirilmiş ve bu cümle yönünden Anayasa’ya uygunluk denetiminin yapılmasına gerek görülmemiştir.

C. (54) Numaralı CBK’mn 2. Maddesiyle (2) Numaralı CBK’ya Eklenen Geçici 4. Maddenin İncelenmesi

24. (2) numaralı CBK’nm ek 3. maddesinin iptali nedeniyle aynı CBK’nm geçici 4. maddesinin uygulanma imkânı kalmamıştır. Bu nedenle söz konusu madde 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrası kapsamında değerlendirilmiş ve bu madde yönünden Anayasa’ya uygunluk denetiminin yapılmasına gerek görülmemiştir.

Ç. (54) Numaralı CBK’nm 3. Maddesiyle (4) Numaralı CBK’nm 561. Maddesinin Değiştirilen (2) Numaralı Fıkrasının İncelenmesi
1.    Genel Açıklama
25.  (4) numaralı CBK’nm Otuzdokuzuncu Bölümü’nde Türk Standardlan Enstitüsünün (TSE) kuruluş, teşkilat, görev ve yetkilerine ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiştir. Anılan CBK’nm 550. maddesine göre TSE tüzel kişiliği haiz, özel hukuk hükümlerine göre yönetilen özel bütçeli bir kamu kurumu olup Sanayi ve Teknoloji Bakanlığının ilgili kuruluşudur.

26. Söz konusu maddede TSE’nin tüzel kişiliği haiz olduğu hükme bağlanmış ancak bu tüzel kişiliğin kamu hukuku tüzel kişiliği niteliğinde olup olmadığı açıkça belirtilmemiştir.

27.  CBK’nm 550. maddesinde TSE’nin her türlü madde ve mamulleri ile usul ve hizmet standardlarını yapmak gayesiyle kurulduğu belirtilmiş, yalnız TSE tarafından kabul edilen standardlann Türk Standardı adını alacağı, bu standardlann ihtiyari olup standardın ilgili olduğu Bakanlığın teklifi ve Sanayi ve Teknoloji Bakanının onayı ile mecburi kılınabileceği hükümlerine yer verilmiştir.

28.    CBK’nm 551. maddesinde yer verilen görev ve yetkileri incelendiğinde TSE’nin her türlü madde ve mamulleri ile usul ve hizmet standardlarını yapmak biçimindeki kuruluş gayesini gerçekleştirmek üzere kamusal nitelikte yetkilerle donatıldığı görülmektedir.

29.    CBK’nm 553. maddesinde TSE’nin en yüksek karar organının genel kurul olduğu belirtilmiş ve bu kurulun Cumhurbaşkanlığı ve Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı tarafından görevlendirilecek beşer temsilci, Ticaret Bakanlığı tarafından görevlendirilecek iki temsilci, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı, Tarım ve Orman Bakanlığı, Hazine ve Maliye Bakanlığı, Millî Savunma Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı, Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı, Genelkurmay Başkanlığı, Sayıştay Başkanlığı, Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu, Küçük ve Orta Ölçekli İşletmeleri Geliştirme ve Destekleme İdaresi Başkanlığı, Devlet Malzeme Ofisi ve Türk Akreditasyon Kurumu tarafından görevlendirilecek birer temsilci, Yükseköğretim Kurulunca üniversitelerden seçilecek yedi temsilci ile Türkiye Odalar ve Borsalar Birliğince görevlendirilecek on bir temsilciden oluşan üyelerden meydana geleceği öngörülmüştür.

30.    CBK’nın 561. maddesinde bir kadro veya pozisyona dayalı olarak kamu kurum veya kuruluşlarında istihdam edilenlerin 375 sayılı KHK’nın ek 25. maddesi uyarınca geçici görevlendirme yoluyla TSE’de çalıştırılmasına imkân tanınmış; 562. maddesinde de anılan KHK’nın ek 23. maddesine göre -idari hizmet sözleşmesiyle- TSE uzmanı ve uzman yardımcısı, ek 24. maddesine göre denetçi ve denetçi yardımcısı istihdam edileceği belirtilmiştir.

31.    Diğer yandan 18/11/1960 tarihli ve 132 sayılı Türk Standardlan Enstitüsü ile İlgili Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun’un 11. maddesinde TSE’nin gelirleri ve muameleleri ile sahibi bulunduğu gayrimenkullerinin her türlü vergi, resim ve harçtan muaf olduğu belirtilmiş; 13. maddesinde de TSE’nin mallarının devlet malı sayıldığı, bu mallar aleyhine cürüm işleyenlere bu cürümlerden dolayı devlet memurları hakkında tatbik edilen ceza hükümlerinin uygulanacağı hükme bağlanmıştır.

32.    Bu durumda TSE’nin tüzel kişiliğinin niteliği CBK’da açıkça belirtilmemekle birlikte kamu gücü ve yetkileri ile donatıldığı, karar organının kamusal yönü bulunan kişilerden teşekkül ettiği hususları ile birlikte merkezî idare ile olan bağı ve tabi olduğu muafiyet ve ayrıcalıkları gözönünde bulundurulduğunda bir kamu tüzel kişisi olduğu anlaşılmaktadır.

2.    İptal Talebinin Gerekçesi
33.    Dava dilekçesinde özetle; iptali talep edilen düzenlemenin Anayasa’nm 123. maddesinde ifade edildiği üzere idarenin bütünlüğü içinde yer alan TSE’de genel idare esaslarına göre yürütülmekte olan kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri ifa eden sözleşmeli personele İlişkin olduğu, bu personelin Anayasa’nm 128. maddesi kapsamında bulunduğu, kuralda öngörülen düzenlemenin söz konusu personelin atanma işlemini de içermesi nedeniyle münhasıran kanunla düzenlenmesi gereken bir alana ilişkin olduğu belirtilerek kuralın Anayasa’nm Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11., 104. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

3.    Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
a.    Kuralın Konu Bakımından Yetki Yönünden İncelenmesi

34.    Dava dilekçesinde konu bakımından yetki yönünden kuralın Anayasa’nm Başlangıç kısmı ile 6., 7., 8., 11. ve 128. maddelerine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK’ya ilişkin konu bakımından yetki kuralları, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında düzenlendiğinden bu husustaki inceleme anılan fıkra kapsamında yapılacaktır.

35.    Kural, TSE’de özel bilgi ve uzmanlık gerektiren geçici mahiyetteki işlerde 375 sayılı KHK’nın ek 26. maddesine göre yerli ve yabancı uzmanların ve Enstitü dışından inceleme elemanlarının çalıştırılabileceğini düzenlemektedir.

36.    375 sayılı KHK’nın ek 26. maddesi kapsamında istihdam edilmesi öngörülen yerli veya yabancı sözleşmeli personelin özel bilgi ve uzmanlık gerektiren geçici nitelikteki işlerde veya projelerle sınırlı olarak görev yaptığı anlaşılmaktadır. Dolayısıyla anılan personelin görev süresi özel bilgi ve uzmanlık gerektiren belirli bir işin ya da projenin süresi ile sınırlı olmak üzere belirlenmiş olup geçici olarak çalıştırılması öngörülmüştür. Buna göre anılan madde kapsamında istihdam edilecek sözleşmeli personelin yapacağı görev süreklilik arz etmediğinden, Anayasa’nın 128. maddesinde belirtilen genel idare esaslarına göre yürütülmesi gereken asli ve sürekli bir görev sayılamaz. Bu itibarla 375 sayılı KHK’nın ek 26. maddesi kapsamında çalıştırılması öngörülen yerli veya yabancı sözleşmeli personel Anayasa’nın 128. maddesi kapsamında kamu görevlisi statüsünde değildir.

37.    Personel istihdamı idarenin teşkilat yapısı ile ilgili olup idarenin kuruluş ve görevlerinin bir parçasını teşkil etmektedir. Bu itibarla kamu kurumunda personel istihdamına ilişkin bir düzenleme öngören kural, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının birinci cümlesi kapsamında yürütme yetkisine ilişkin bir konuyu düzenlemektedir.

38.    Kural, Anayasa’nın CBK ile düzenlenmesi yasaklanan İkinci Kısım Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle Dördüncü Bölümü’nde yer alan siyasi haklar ve ödevler ile ilgili herhangi bir düzenleme içermemektedir.

39.    Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesi uyarınca CBK’lar bakımından aranan bir diğer husus, CBK kuralının Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi gereken konulara ilişkin olmaması gereğidir. Anayasa koyucunun bir konunun kanunla düzenlenmesini özel olarak öngörmesi bu alanın münhasıran kanunla düzenlenmesini istediği anlamına gelir. Bu kapsamda Anayasa bir konunun kanunla düzenleneceğini öngörmüşse bu konuda CBK çıkarılamaz. Bununla birlikte Anayasa’da CBK’larla düzenleneceği özel olarak belirtilen konularda CBK’larla düzenleme yapılması mümkündür.

40.    Anayasa’nın 123. maddesinin birinci fıkrasında idarenin, kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği belirtilmiş, üçüncü fıkrasında ise kamu tüzel kişiliğinin kanunla veya CBK ile kurulacağı hükme bağlanmıştır. Anılan fıkrada yer alan “...kurulur. ” ibaresinin CBK ile kurulan bir kamu tüzel kişiliğinin CBK ile düzenlenmesini de içerdiği anlaşılmaktadır. Zira Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasındaki koşullara bağlı olmak kaydıyla kamu tüzel kişiliğinin görevleri, yetkileri ve yapısı gibi unsurların CBK’yla düzenlenemeyeceğinin kabulü, kamu tüzel kişiliğinin CBK’yla kurulmasını mümkün kılan anayasal hükmü işlevsiz, dolayısıyla anlamsız kılabilecektir (AYM, E.2019/105, K.2020/30,12/6/2020, § 45).

41.    Diğer yandan daha önce de belirtildiği üzere bir kamu kurumunda personel istihdam edilmesi ile o kurumun teşkilat yapısı arasında yakın bir ilişki olup dolayısıyla istihdam hususu düzenlenmeden bir kurum ve kuruluşun teşkilatlanmasından söz edilemez.

42.    TSE (4) numaralı CBK’nın 665. maddesiyle Sanayi ve Teknoloji Bakanlığının ilgili kuruluşu olarak kurulmuş bir kamu tüzel kişiliğidir. Bu bağlamda Anayasa’nın 123. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca CBK ile kurulan bu Kuruma ilişkin personel istihdamıyla ilgili düzenlemelerin de CBK ile yapılması mümkündür. Bu itibarla kuralın Anayasa’nın 123. maddesiyle bağlantılı olarak 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırı bir yönü de bulunmamaktadır.

43.    Dava konusu CBK kuralının atıfta bulunduğu 375 sayılı KHK’nın ek 26. maddesinin birinci fıkrasında “Cumhurbaşkanlığı, bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilatlanmasına ilişkin Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde öngörülmesi kaydıyla; 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ve diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlere bağlı olmaksızın, özel bilgi ve uzmanlık gerektiren geçici mahiyetteki işlerde, yerli veya yabancı personel tam zamanlı, kısmi zamanlı veya projelerle sınırlı olarak sözleşmeyle istihdam edilebilir." denilerek bu madde uyarınca personel istihdam edilmesi teşkilatlanmaya ilişkin CBK’larda öngörülme şartına bağlanmıştır. Diğer bir ifadeyle 375 sayılı KHK’nın ek 26. maddesi TSE’de uzman ve inceleme elemanı istihdam edilmesine yönelik doğrudan bir düzenleme öngörmemektedir. Bu itibarla kuralın kanunda açıkça düzenlenen bir konuya ilişkin olmadığı anlaşılmıştır.

44.    Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

Zühtü ARSLAN, Haşan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, M. Emin KUZ, Yusuf Şevki HAKYEMEZ ile Kenan YAŞAR bu görüşe katılmamışlardır.

b.    Kuralın İçerik Yönünden İncelenmesi
45.    Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuki güvenliği sağlayan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir.

46.    Hukuk devletinin temel ilkelerinden biri belirliliktir. Belirlilik ilkesi yalnızca yasal belirliliği değil daha geniş anlamda hukuki belirliliği de ifade etmektedir. Hukuki belirlilik ilkesinde asıl olan, bir hukuk normunun uygulanmasıyla ortaya çıkacak sonuçların o hukuk düzeninde öngörülebilir olmasıdır. Yasal düzenlemeye dayanılarak erişilebilir, bilinebilir ve öngörülebilir olması koşuluyla yargısal içtihatlar ile de hukuki belirlilik sağlanabilir. Asıl olan, muhtemel muhataplarının mevcut şartlar altında belirli bir işlemin ne tür sonuçlar doğurabileceğini öngörmelerini mümkün kılacak bir normun varlığıdır.

47.    Anayasa’nın 2. maddesi kapsamında hukuk devleti ilkesinin unsurları arasında yer alan hukuki güvenlik ilkesi kişilerin hukuki güvenliğini sağlamayı amaçlarken belirlilik ilkesi ise kanunlar gibi CBK’ların da hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olmasını, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesini ifade etmektedir.

48.    Belirlilik ilkesi, düzenlenen konudan yalnız kavram, ad ve kurum olarak söz edilmesini değil bunların CBK metninde kurallaştırılmasını gerekli kılar. Kurallaştırma ise düzenlenen alanda temel ilkelerin konulmasını ve çerçevenin çizilmiş olmasını ifade eder. Buna karşılık söz konusu düzenlemelerin tamamının aynı CBK’da yapılması zorunlu olmayıp incelenen CBK dışındaki CBK’lar ya da kanunlarla yapılmış olması da belirlilik ilkesi açısından yeterli bulunmaktadır.

49.    Dava konusu kuralla TSE’nin özel bilgi ve uzmanlık gerektiren geçici mahiyetteki işlerinde yerli ve yabancı uzmanlar ile inceleme elemanları çalıştırılabilmesi öngörülürken bu personelin istihdamına ilişkin usul ve esaslar hakkında 375 sayılı KHK’nm ek 26. maddesine atıf yapılmaktadır. Dolayısıyla dava konusu kuralda düzenlemeye konu olan bu alanda hukuk devletinin temel unsurlarından biri olan belirlilik ilkesinin gereği olarak kurallaştırmanın yapıldığından söz edilebilmesi için kuralın atıfta bulunduğu KHK hükmünde anılan personelin istihdamına ve bununla bağlantılı olarak hukuki statülerine ilişkin temel ilkelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olarak belirlenmiş olması gerekir.

50.    Bu bağlamda söz konusu KHK’nm ek 26. maddesinde, anılan madde kapsamında istihdam edilecek personelin işe alınma şartları, sözleşme süresi ile usul ve esasları, görev ve yetkileri, hak ve yükümlülükleri, sosyal güvenlikleri, parasal haklan gibi onların istihdam esaslarını ve dolayısıyla hukuki statülerini belirlemeye yönelik temel ilkelerin açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel şekilde saptanmış olduğu görüldüğünden dava konusu kural bu yönüyle bir belirsizlik içermemektedir.

51.    Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 2. maddesine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

IV. İPTALİN DİĞER KURALLARA ETKİSİ
52.    6216 sayılı Kanuriun43. maddesinin (4) numaralı fıkrasında kanunun, Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü'nün belirli kurallarının iptali, diğer kurallarının veya tümünün uygulanmaması sonucunu doğuruyorsa bunların da Anayasa Mahkemesince iptaline karar verilebileceği öngörülmektedir.

53.    (54) numaralı CBK’nm 2. maddesiyle (2) numaralı CBK’ya eklenen ek 3. maddenin, (1) numaralı fıkrasının birinci cümlesinin iptali nedeniyle uygulanma imkânı kalmayan anılan fıkranın ikinci cümlesinin 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince iptali gerekir.

54.    İptali nedeniyle uygulanma imkânı kalmayan (54) numaralı CBK’nm 2. maddesiyle (2) numaralı CBK’ya eklenen geçici 4. maddenin 6216 sayıh Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince iptali gerekir.

V. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ
55.    Dava dilekçesinde özetle, dava konusu kuralların uygulanmaları hâlinde telafisi güç veya imkânsız zararlar doğabileceği belirtilerek yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir.
25/12/2019 tarihli ve (54) numaralı Bazı Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Cumhurbaşkanlığı Karamamesi’nin;
A.    2. maddesiyle 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Karamamesi’ne eklenen ek 3. madde ile geçici 4. maddeye yönelik yürürlüğün durdurulması taleplerinin, koşullan oluşmadığından REDDİNE,
B.    3. maddesiyle 15/7/2018 tarihli ve 30479 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (4) numaralı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Karamamesi’nin 561. maddesinin değiştirilen (2) numaralı fıkrasına yönelik iptal talebi 13/12/2022 tarihli ve E.2020/28, K.2022/156 sayılı kararla reddedildiğinden bu fıkraya ilişkin yürürlüğün durdurulması talebinin REDDİNE,
13/12/2022 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

VI. HÜKÜM
25/12/2019 tarihli ve (54) numaralı Bazı Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Cumhurbaşkanlığı Karamamesi’nin;
A.    2. maddesiyle 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Karamamesi’ne eklenen;
1.    Ek 3. maddenin;
a.    (1) numaralı fıkrasının birinci cümlesi ile (2) numaralı fıkrasının konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olduklarına ve İPTALLERİNE, Rıdvan GÜLEÇ, Basri BAĞCI ile Muhterem İNCE’nin karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
b.    (1) numaralı fıkrasının ikinci cümlesinin 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince İPTALİNE OYBİRLİĞİYLE,
2.    Geçici 4. maddenin 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince İPTALİNE OYBİRLİĞİYLE,
B.    3. maddesiyle 15/7/2018 tarihli ve 30479 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (4) numaralı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Karamamesi’nin 561. maddesinin değiştirilen (2) numaralı fıkrasının;
1. Konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, Zühtü ARSLAN, Haşan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, M. Emin KUZ, Yusuf Şevki HAKYEMEZ ile Kenan YAŞAR’m karşıoyian ve OYÇOKLUĞUYLA,
2. İçeriği itibarıyla Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE,
13/12/2022 tarihinde karar verildi.

 

Kaynak : Gazete Memur

İlişkili Haberler

Manşetler