Sayıştay Temyiz Kurulundan belediye toplu iş sözleşmelerine ilişkin yeni kararlar

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri uyarınca; 15.03.2012 tarihinden önce bir sözleşme imzalanmışsa bu sözleşme, süresi bitinceye kadar geçerli olacaktır. Ayrıca söz konusu sözleşmenin çeşitli sebeplerle 31.12.2019 tarihinden önce sona ermesi durumunda 31.12.2019 tarihine kadar yeni bir sözleşme imzalanabilecek, ancak eski sözleşmede unvanlar itibarıyla belirlenen sosyal denge tazminatı tutarının, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’na göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmesi durumunda bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte yani 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilecektir. Başka bir deyişle, 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutarlar, 2018 ve 2019 yıllarını kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşmede belirlenen tavan tutardan (en yüksek Devlet memuru aylığının ek gösterge dahil %100'ü) yüksek ise yüksek olan bu tutarlar tavan olarak alınabilecek, ancak yeniden bir artışa gidilmesi mümkün olmayacaktır.

Belediye ile ilgili Sendika arasında imzalanan ve 11.04.2012 tarihinde geçerli olan sözleşmede öngörülen ödemelerin aylık ortalaması, toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın üzerinde olsa bile, sözleşmede öngörülen ödemeler 4688 sayılı Kanunun Geçici 14 üncü maddesi gereği geçerliliğini korumaktadır. Aynı madde gereğince, Belediyenin Sendika ile imzaladığı ve 2018 yılında geçerli olan sözleşmede öngörülen aylık ortalama ödemeler, 4688 sayılı Kanunun Geçici 14 üncü maddesi hükümleri uyarınca herhangi bir zam veya güncellemeye tabi tutulmaksızın (11.04.2012 tarihinde geçerli olan sözleşmedeki aylık ortalama ödemeler toplamı, toplu sözleşme tavanından yüksek olduğundan) en fazla 11.04.2012 tarihinde geçerli olan sözleşmede öngörülen ortalama ödemeler kadar olabilir. Diğer bir ifadeyle, Geçici 14 üncü madde uyarınca 11.04.2012 tarihinde geçerli olan sözleşmede, maddenin yürürlüğe girdiği tarihte unvanlar itibariyle ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar korunduğundan, cari dönemde imzalanacak sözleşmede ilgili personele yapılacak ortalama aylık ödemeye ilişkin öngörülmesi gereken tavan tutarın hesabında 2012 yılında geçerli olan sözleşmedeki ortalama aylık tutarlar esas alınabilecektir

TEMYİZ KURULU

Yılı    2018     
Dairesi    5     
Dosya No    48083     
Tutanak No    51015     
Tutanak Tarihi    9.3.2022

Konu: Sosyal denge

123 sayılı İlamın 3. Maddesi ile, Belediye ile ... Sendikası (...) arasında 30.12.2015 tarihinde imzalanan, 2016 - 2017 yılında uygulanmak üzere düzenlenen ve yapılan ek protokol ile 2018 yılında uygulanmaya devam ettirilen Toplu İş Sözleşmesinin mevzuata aykırı hükümler içermesi ve Belediyede görevli personele mevzuatın öngördüğü tutardan daha fazla tutarda sosyal denge tazminatı ödenmesi neticesinde ... TL’ye tazmin hükmü verilmiştir.

Sorumlular aynı mahiyetteki temyiz dilekçelerinde özetle;

1- YASAL OLARAK HERHANGİ BİR ÜST SINIR BULUNMADIĞINI,

Toplu sözleşmenin nasıl yapılacağının kanunla düzenlendiğini, memurlar ve diğer kamu görevlilerinin, toplu sözleşme yapma hakkına sahip olduklarını, toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde tarafların Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabildiğini, Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararlarının kesin ve toplu sözleşme hükmünde olduğunu, “Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir.” Hükümlerinin yer aldığını,

Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinde, Avrupa Sosyal Şartı ve ILO'nun 88, 91 ve 158 sayılı sözleşmelerinde belirtildiği üzere kamu çalışanlarının ekonomik ve sosyal haklarını korumak ve geliştirmek için işverenleri ile eşit koşullarda, özgür biçimde toplu pazarlık yapıp sözleşme imzalaması en temel insan haklarından birisi olduğunun kabul edildiğini, kamu görevlilerinin toplu sözleşme özgülüğü hakkının; çalışanlar ve işveren arasındaki özgür toplu pazarlık hakkını herhangi bir kısıtlamaya tabi olmamak üzere güvenceye alan İLO’nun 98 sayılı sözleşmesinin 4. Maddesi başta olmak üzere ILO'nun 87 ve 151 sayılı sözleşmelerinde açıkça temel bir hak olarak tanımlandığını,

Netice itibariyle Anayasanın 90. Maddesi hükmü gereğince; Sayıştay tarafından kamu zararı iddiasıyla başlatılan iş bu soruşturmada temel alınması gereken hukuksal dayanakların başta ILO'nun onaylanarak usulüne göre yürürlüğe konulmuş bulunan 87, 98 ve 151 Sayılı sözleşmeleri ve bu sözleşmelere dayalı olarak verilen ILO denetim organlarının kararları olduğunu, ancak Sayıştay'ın haklarında başlattığı ilgili sorguda ülkemiz Anayasasına aykırı bir şekilde sadece mevcut yasal mevzuatta belirlenen miktar, süre vb. sınırların dikkate alınmasının ciddi hukuka aykırılıklar doğurduğunu,

Bu doğrultuda 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nu 28 nci maddesinde; “Toplu sözleşme; kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarını düzenleyen mevcut mevzuat hükümleri dikkate alınarak kamu görevlilerine uygulanacak katsayı ve göstergeler, aylık ve ücretler, her türlü zam ve tazminatlar, ek ödeme, toplu sözleşme ikramiyesi, fazla çalışma ücreti, harcırah, ikramiye, doğum, ölüm ve aile yardımı ödenekleri, cenaze giderleri, yiyecek ve giyecek yardımları ve diğer mali ve sosyal hakları kapsar.” denildiğini,

Söz konusu madde düzenlemesinde sayılan ve ödemelerle ilgili olarak belirtilen “mevzuat hükümlerinin dikkate alınması” hususunun, bu konuları düzenleyen mevzuata aynıyla uyulması anlamına gelmediğini, tersine bir yorumun kabul edilmesi halinde, çalışma koşullarının tarafların iradeleri çerçevesinde yürütülecek pazarlıklar çerçevesinde ve toplu sözleşme ile belirlemesi yönündeki temel hukuki kural ve bu kuralın iç hukukta yerleşmesine gerekçe teşkil eden ILO sözleşmelerinin ve Anayasa hükümlerinin bir kenara itilmiş olacağını, bir başka ifade ile “mevzuata aynıyla uyulması”nın toplu pazarlık ve toplu sözleşmenin mantığına aykırı olacağını, kanun koyucunun bu nedenle “mevzuata uyulması” değil “dikkate alınması” ifadesini kullandığını,

Dolayısıyla kanunda belirtilen üst sınırın üzerinde sözleşmeyle daha yukarıda bir tavan tutarın belirlenmesinde bir engel bulunmadığı, bu bağlamda Belediye ile ilgili Sendika arasında imzalanan Toplu İş Sözleşmesinin iyileştirme zammına (sosyal denge tazminatı) ilişkin düzenlenen hususun, 4688 sayılı Kanunun 28 nci maddesinde sayılan ödemeler kapsamında bir düzenleme olduğundan bu durumun adı geçen Kanuna aykırılık teşkil etmediğini,

Bilindiği ve sorgu kağıdında da yer verildiği üzere, 4688 sayılı yasanın 32 inci maddesinin 1 inci fıkrasında; “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı, Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında topla sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz,” düzenlemesine yer verildiğini, bu düzenleme içerisinde memurlara yapılacak ödemeler bakımından herhangi bir sınırlama; tavan uygulaması getirilmediğini,

Dolayısıyla ilamda belirtilen söz konusu zarar ve sorumlu tespitlerinin mevzuata aykırı olduğunu,

3- SOSYAL DENGE SÖZLEŞMELERİNDEN KAYNAKLI KAMU ZARARI İDDİASININ TESPİTİNDE TAKDİRİ YANILGIYA DÜŞÜLDÜĞÜNÜ,

Yukarıda açıkça belirtildiği üzere uluslararası hukuk normlarınca sosyal hakların temeli olan toplu sözleşme hakkının ifası için taraflara herhangi bir sınırlama getirilmesinin uygun bulunmadığını, her ne kadar Sayıştay tarafından uluslararası hukuk normları halen içtihatlara yansıtılmasa da yine de 375 sayılı KHK hükümlerinin kamu zararının tespitinde içtihatlarda sıklıkla anıldığını,

En yüksek memur katsayısına ilişkin aylık kavramının Sayıştay tarafından da henüz ittifakla bir görüş bulamadığını, nitekim Sayıştay 6. Daire Başkanlığının 21/11/2019 tarih ve 230 sayılı ilamındaki karşı oy gerekçesinde;

“Yerel Yönetimler Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşmenin “Sosyal Denge Tazminatı” başlıklı 11. Maddesinde;” Belediyeler ve bağlı kuruluşlar ile özel idarelerin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı kanunun 32. maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’ üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir denilmektedir. 

Bu bağlamda 4688 sayılı kanunun “Mahalli İdarelerde Sözleşme İmzalanması” başlıklı 32. Ve geçici 14. Maddesi ile 375 sayılı KHK'nın ek 15. Maddesinde yer alan hükümler çerçevesinde belediye personeline sosyal denge tazminatı ödenebilmektedir. Ancak, uygulamada belediye personeline ödenen sosyal denge tazminatının tavan tutarının belirlenmesine esas teşkil eden “aylık ” kavramının dar anlamda yorumlanması bir tereddüt meydana gelmektedir. Toplu sözleşmede bahsedilen aylık kavramı sadece gösterge ve ek gösterge aylıklarının toplamını ifade etmemektedir. Bu tanıma taban aylık ve kulem aylık tutarlarının da dahil edilmesi suretiyle sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin tavan tutarın tespit edilmesi gerekir. Zira aylık kavramı ve kapsamı 657 sayılı Kanun’un 50 yılı aşan uygulama sürecinde değişiklikler geçirmiştir. Alınan aylık unsurunun yerine yeni ve ek unsurlar ilave edilmiştir. Günümüzde ise kamu görevlilerine genel olarak temel maaş, zam ve tazminatlar ile sosyal yardımlar adıyla üç başlık altında aylık ödemesi yapılmaktadır. Analitik bütçe sınıflandırmasına da temel maaş unsurları;” Bir kadroya dayalı olarak istihdam edilenlere ilgili mevzuatına göre yapılan aylık, ek gösterge, kıdem aylığı ve taban aylığı ödemeleri olarak” tanımlanmıştır.

Buradan hareketle en yüksek devlet memuru aylığı kavramını dar anlamda düşünmekte ve değerlendirmekte günümüz uygulamasında ki gerçekliğe uygun düşmez.

Ayrıca 4688 sayılı kanunun geçici 14. Maddesinde geçen”...ancak 32. Madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibariyle ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32. Madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibariyle ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir.” İbaresindeki ortalama aylık ödeme kavramının sosyal denge tazminatı ödemelerinde dikkate alınması gerekir.

Nitekim Sayıştay bu hususta; “4688 Sayılı Kanun’un geçici 14 üncü maddenin birinci fıkrası, 15.03.2012 tarihinden önce akdedilen sözleşmelerin uygulanmasına, sözleşme sürelerinin sonuna kadar devanı edileceğine hükmetmiştir. Dolayısıyla Belediye ile Sendika arasında imzalanan ve 31.12.2015 tarihine kadar geçerli olan sözleşmenin tüm hükümleri sözleşme sonuna kadar güncellemeler dâhil geçerlidir. Ancak maddenin devamında 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan sözleşme süreleri sona erdikten sonra maddenin yürürlüğe girdiği tarihteki (11.04.2012) sözleşme hükümleri değil, sözleşmede yer alan ortalama aylık tutar koruma altına alınmıştır. Yani 11.04.2012 tarihinde yürürlükte olan sözleşmede unvanlar itibariyle personele ödenen ortalama aylık tutar ne ise bir sonraki sözleşmede, önceki sözleşmedeki güncelleme veya zam yapılmasına ilişkin hükümler dikkate alınmaksızın, o tutarın tavan olarak uygulanması zorunluluğu mevcuttur. Bu tutarın her dönem için güncellenerek artırılması durumunda bu tutar ile 4688 Kanununun 32 inci maddesi gereğince imzalanan sözleşmeler için toplu sözleşmelerde öngörülen tavan tutar arşındaki farkın kapanması mümkün olmayacaktır. Bu durum ise sosyal denge sözleşmeleri ile amaçlanan aynı işi yapan kişiler arasında ücret dengesini sağlamak, sosyal barışı sağlamak hususlarına hizmet etmeyecektir.” (Sayıştay 16/10/2018 Tarih ve 154 İlam no ’lu kararı) 

Ayrıca toplu sözleşmelerden kaynaklanan kamu zararı iddiasının bir diğer nedeni olarak da söz konusu sosyal denge ödemelerinin en yüksek memur aylığının brüt değil net olarak hesaplandığı iddiasından kaynaklandığını,

Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 4,3 ve 2’inci Dönem Toplu Sözleşmenin Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme başlıklı Dördüncü Bölümünde Sosyal Denge Tazminatı dahil sair tüm ödemelerin tutarının ne olacağı hususunda açıklamaya yer verilmişken bu ödemelerin brüt ya da net olacağı şeklinde bir ayrıma ya da açıklamaya yer verilmediğini,

Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 4,3 ve 2’inci Dönem Toplu Sözleşmenin Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme başlıklı Dördüncü Bölümünün 1’inci maddesinde açıkça “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 inci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’dür. ” düzenlemesine yer verildiğini, bu düzenlemenin de üzerinde durulan kısmın ödenebilecek tavan tutarın tespiti olduğunu,

Gelir vergisi ve damga vergisi toplamının sayın denetçilik makamının kamu zararı olarak tespit ettiği tutar ile aynı olduğunu, Denetçi tarafından kamu zararı olarak tespit edilen miktarın personele net olarak ödenecek sosyal denge tazminatı tutarının hesaplamasında yapılan vergi kesintisi tutarı olduğunu,

Dolayısıyla Sayın denetçilik makamı kamu zararının varlığına ilişkin temel tespitinde, personelin eline geçmesi gereken tutarın Toplu Sözleşmede bildirilen tavan tutarın olması gerektiğini belirtmiş ancak bunun elde edilmesi için eklenen gelir ve damga vergisi oranlarını kamu zararı olduğu yönünde tespitte bulunduğunu,

Oysa;

Sayıştay 7. Dairesinin 04.12.2015 tarihli 91 ilam ve 52 karar numaralı kararında;

“... Dolayısıyla, düzenleme veya metinlerde net ifadesi yer almadığı sürece vergi açısından bu tutarların brüt kabul edilmesi gerektiğinden, net ödenmesi istenen tutarların net olarak ödeneceğinin sözleşmede açıkça belirtilmesi gerekmektedir." şeklindeki tespiti ve iş bu kararın temyiz kurulunda incelenmesinde Sayıştay Temyiz Kurulunun 04.01.2017 tarih 41132 dosya ve 42552 tutanak numaralı kararında “Yapılacak olan bu yardımların net olarak ödeneceği yönünde sözleşmede açık bir hüküm yer almadığından, söz konusu ödemelerin brüt olarak ödeneceğinin kabul edilmesi gerekmektedir. Nitekim anılan Toplu İş Sözleşmesinin İyileştirme Zammı” başlıklı 27. maddesinin (C) ve (D) fıkralarında, yapılacak ölüm ve tahsil yardımlarının net olarak ödeneceği açıkça belirtilmiştir. Dolayısıyla, düzenleme veya metinlerde net ifadesi yer almadığı sürece vergi açısından bu tutarların brüt kabul edilmesi gerektiğinden, net ödenmesi istenen tutarların net olarak ödeneceğinin sözleşmede açıkça belirtilmesi gerekmektedir. ” şeklindeki tespitleri ve … Belediyesi ile … sendikası arasında imzalanan Toplu Sözleşmede sosyal denge tazminatına ilişkin “net” kavramına yer verildiği hususları birlikte dikkate alındığında; Belediye ile Sendika arasında düzenlenen toplu sözleşme dahilinde sosyal denge tazminatının gelir vergisi ve damga vergisi kesintileri yapılarak elde edilen “net” tutarın tavan tutarı aşmadığı ve bu şekilde tavan tutar altında ödendiğinin açıkça görüleceğini,

Toplu Sözleşmede sosyal denge tazminatı oranın en yüksek devlet memuru aylığı tavan tutarının “net” olarak ödeneceğinin hüküm altına alınması, Sayıştay 7. Dairesinin 04.12.2015 tarihli 91 ilam ve 52 karar numaralı kararı ve Sayıştay Temyiz Kurulunun 04.01.2017 tarih 41132 dosya ve 42552 tutanak numaralı kararında “net ödenmesi istenen tutarların net olarak ödeneceğinin sözleşmede açıkça belirtilmesi gerekmektedir” şeklindeki tespitlere yer verilmesi nedenleriyle sorgusu yapılan bulguda fazla ödemeye ilişkin fark olarak hesaplanan miktarın gelir ve damga vergisi tutarlarının kamu zararı olmadığını, 

4- KANUNDAN KAYNAKLI YETKİLERİNİ KULLANMASI NEDENİYLE SORUMLULUK İDDİASININ HUKUKA AYKIRI OLDUĞUNU,

Aleyhe kabul anlamına gelmemek üzere bir an için dahi vazife süresinde herhangi bir eylem ve işlemler nedeniyle kamu zararının kabulü halinde dahi taraflarına böyle bir sorumluluğun yüklenemeyeceğini, somut iddiaların tamamında 5393 sayılı Kanunun 38. Maddesin görev ve yetkiler çerçevesinde kullanıldığını,

TBK m.63’te; “Kanunun verdiği yetkiye dayanan ve bu yetkinin sınırları içinde kalan bir fiil, zarara yol açsa bile, hukuka aykırı sayılmaz. ” Hükmünün yer aldığını, kusursuz sorumluluk hallerinin kanunda düzenlendiğini, (Numerus Clausus) somut olayda ise bu durumun hukuka aykırı bir şekilde uygulanmaya çalışıldığını, bununla birlikte kusur oranı müşterek gösterilerek ayrı ayrı belirtilmeksizin doğrudan doğruya rücu yönünden savunma istenmesinin adil yargılanma hakkının ağır ihlali olduğunu,

5018 sayılı Kanunun 32. ve 33. Maddeleri belediyenin yaptığı eylemlerden kaynaklı kamu zararlarının rücu davalarında harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin müşterek ve müteselsilen sorumlu olduğuna ilişkin bir hüküm içermediğini, bu hususun kabulünün, amir hükmün lafzi ve gai yorumuna aykırı olduğunu, söz konusu kanun maddeleri kararlaştırılan giderlerin bürokratik olarak ne şekilde paranın kullanılacağını izah ettiğini belirterek verilen tazmin hükmünün kaldırılmasını talep etmişlerdir.

Başsavcılık mütalaasında;

“Temyize konu olan 5. Dairenin 28.09.2020 tarih ve 123 no.lu ilamın 3. maddesinde;

"Belediye ile ... Sendikası (...) arasında 12.30.2015 tarihinde imzalanan, 2016 - 2017 yılında uygulanmak üzere düzenlenen ve yapılan ek protokol ile 2018 yılında uygulanmaya devam ettirilen Toplu İş Sözleşmesinin mevzuata aykırı hükümler içermesi ve Belediyede görevli personele mevzuatın öngördüğü tutardan daha fazla tutarda sosyal denge tazminatı ödenmesi neticesinde oluşan ve ayrıntılı hesabı tabloda gösterilen ... TL kamu zararının,..

Sorumlunun temyiz dilekçesinde; " ...

... belediye ile sendika arasında akdedilen sözleşmedeki sosyal denge tazminatlarından kaynaklı kamu zararı iddiası ile usul ve yasaya aykırı hüküm ihdas edilmiştir.

Sayıştay'ın haklarında başlattığı ilgili sorguda ülkemiz Anayasasına aykırı bir şekilde sadece mevcut yasal mevzuatta belirlenen miktar, süre vb. sınırların dikkate alınması ciddi hukuka aykırılıklar doğurmaktadır.

... kanunda belirtilen üst sınırın üzerinde sözleşmeyle daha yukarıda bir tavan tutarı belirlenmesinde bir engel bulunmadığı, bu bağlamda Belediye ile ilgili Sendika arasında imzalanan Toplu İş Sözleşmesinin iyileştirme zammına (sosyal denge tazminatı) ilişkin düzenlenen hususun, 4688 sayılı Kanunun 28'inci maddesinde sayılan ödemeler kapsamında bir düzenleme olduğundan bu durumun adı geçen Kanuna aykırılık teşkil etmediği açıktır.

En yüksek memur katsayısına ilişkin aylık kavramı Sayıştay tarafından da henüz ittifakla bir görüş bulamamıştır.

... toplu sözleşmelerden kaynaklanan kamu zararı iddiasının bir diğer nedeni olarak da söz konusu sosyal denge ödemelerinin en yüksek memur aylığının brüt değil net olarak hesaplandığı iddiasından kaynaklanmaktadır.

... Belediye ile Sendika arasında düzenlenen toplu sözleşme dahilinde sosyal denge tazminatının gelir vergisi ve damga vergisi kesintileri yapılarak elde edilen "net" tutarın tavan tutarı aşmadığı ve bu şekilde tavan tutar altında ödendiği açıkça görülecektir.

TBK m.63'e göre; "Kanunun verdiği yetkiye dayanan ve bu yetkinin sınırları içinde kalan bir fiil, zarara yol açsa bile, hukuka aykırı sayılmaz. " Hükmü getirilmiştir.

Son olarak belirtmek gerekir ki 5018 sayılı kanunun 32. ve 33. maddeleri belediyenin yaptığı eylemlerden kaynaklı kamu zararlarının rücu davalarında harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin müşterek ve müteselsilen sorumlu olduğuna ilişkin bir hüküm içermemektedir.

NETİCE VE TALEP: Yukarıda arz ve izah olunan nedenlerden ötürü vaki sorgu raporuna ilişkin itirazımın kabulüne karar verilmesini saygılarımla arz ve talep ederim."

Denilmektedir.

Sorumlunun fazla ödemeye ilişkin yapmış olduğu açıklamalar ve iddialar Daire yargılamasında ayrıntılı olarak karşılanmış olup, Savcılık görüşümüz aşağıdadır.

Yerel yönetimlerde çalışan kamu personeline hangi usul ve esaslara göre sosyal denge tazminatı ödeneceği 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun 32'nci maddesinde, ödenecek tazminatın aylık tutarı ise 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 15'inci maddesinde belirtilmiştir.

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunun 32'inci maddesinde, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15'inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince karar verilmesi halinde, sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediye başkanı arasında, toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabileceği hükmüne yer verilmiş, ancak bu sözleşmenin toplu sözleşme sayılmayacağı belirtilmiştir.

375 sayılı KHK'nin Ek 15'inci maddesinde ise, Belediyeler ve bağlı kuruluşların kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebileceği, ödenebilecek aylık tutarın 4688 sayılı Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçemeyeceği ifade edilmiştir.

Kamu İşveren Heyeti Başkanı ile ... Sendikası (...) temsilcisi arasında imzalanan ve 2018 - 2019 yıllarını kapsayan Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşmenin 1'inci maddesine göre, sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100'ü olarak belirlenmiştir.

4688 sayılı Kanunun Geçici 14'üncü maddesinde, 15/3/2012 tarihinden önce imzalanan sosyal denge sözleşmelerinin uygulanmasına devam edilebileceği, toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde, 31/12/2015 tarihine kadar uygulanacak sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte (11.04.2012) uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutarın tavan olarak esas alınabileceği hükmüne yer verilmiştir.

Söz konusu süre 23.06.2015 tarihinde imzalanan Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin 2016-2017 yıllarını kapsayan 3. Dönem Toplu Sözleşme ile 31.12.2017, 2018-2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme ile de 31.12.2019 tarihine kadar uzatılmıştır.

Kanun koyucu 4688 sayılı Kanun ile sosyal denge sözleşmesinin yapılabilmesini düzenlemiş olup, toplu sözleşme hakkının kullanımının engellenmesi veya kısıtlanması söz konusu değildir. Sosyal denge tazminatına üst sınır getirilmiş olması, uluslararası antlaşmalar uyarınca sözleşme yapma hakkına müdahale anlamına gelmemektedir.

5393 sayılı Belediye Kanunun "Belediye Başkanı" başlıklı 37'nci maddesinde Belediye Başkanının belediye idaresinin başı ve belediye tüzel kişiliğinin temsilcisi olduğu ifade edilmiştir. Bu nedenle, mevzuata aykırı hükümler içeren sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin sözleşmeyi imzalayan sıfatıyla harcama talimatını veren Belediye Başkanı ve onun yetkili kıldığı kişilerin, oluşan kamu zararından dolayı sorumluluğu bulunmaktadır.

Harcama yetkililerinin ve gerçekleştirme görevlilerinin yapılan ödemeler karşısındaki sorumlulukları 5018 sayılı Kanunun 32 ve 33'üncü maddelerinde açıklanmıştır. Söz konusu düzenlemeler kapsamında harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, harcamaların ve harcama sürecindeki belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan sorumludur.

Yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerine aykırı olarak, Belediyede görevli personele mevzuatın öngördüğü tutardan daha fazla tutarda sosyal denge tazminatı ödenmesi neticesinde oluşan tutar, kamu zararı olarak değerlendirilmektedir.

Bu nedenle, talebin reddedilerek Daire kararının onaylanmasına karar verilmesinin yerinde olacağı düşünülmektedir. Arz olunur.” Denilmiştir.

Dosyadaki mevcut belgelerin okunup, incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ

Belediye ile ... Sendikası (...) arasında.30.12.2015 tarihinde imzalanan, 2016 - 2017 yılında uygulanmak üzere düzenlenen ve yapılan ek protokol ile 2018 yılında uygulanmaya devam ettirilen Toplu İş Sözleşmesinin mevzuata aykırı hükümler içermesi ve Belediyede görevli personele mevzuatın öngördüğü tutardan daha fazla tutarda sosyal denge tazminatı ödenmesi neticesinde ... TL’ye tazmin hükmü verilmiştir.

Sorumluluk yönünden inceleme;

Harcama yetkililerinin ve gerçekleştirme görevlilerinin harcama sürecindeki görev ve sorumlulukları 5018 sayılı Kanunu’nun 32 ve 33’üncü maddelerinde düzenlenmiştir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32 nci maddesinde;

“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, Ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,

“Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33 ncü maddesinde;

“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.” hükümlerine yer verilmiştir.

Yine, aynı Kanunun 55 ve devamı maddelerinde kamu idarelerinin iç kontrol sistemlerini oluşturmaları öngörülmüş ve bu çerçevede harcama birimlerinin yapılan mali işlemler üzerinde gerçekleştirecekleri kontroller açıklanmış olup, harcama birimlerinin asgari yapmaları gereken kontroller, malî hizmetler birimi tarafından ön malî kontrole tâbi tutulacak malî karar ve işlemlerin usûl ve esasları ile ön malî kontrole ilişkin standart ve yöntemler Maliye Bakanlığınca belirleneceği hükme bağlanmıştır.

Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar'ın 10 uncu maddesinde, ön mali kontrol işleminin harcama birimleri tarafından da yerine getirileceği belirtilerek, gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin mali karar ve işlemlerin harcama birimi tarafından mali mevzuat hükümlerine uygunluk yönüyle kontrol edileceği,

Usul ve Esasların 12 nci maddesinde de, süreç kontrolünün nasıl yapılacağı belirtilerek, mali işlemlerin yürütülmesinde görev alanların yapacakları işlemden önceki işleri de kontrol edecekleri, ödeme emrini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlilerinin de ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön mali kontrol işlemini yapacakları belirtilmektedir.

Yukarıda açıklanan mevzuat hükümlerinden, her bir harcamanın harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi tarafından süreç kontrolü çerçevesinde yapılan işlemlerin ilgili mevzuat hükümlerine uygun olup olmadıkları ön mali kontrole tabi tutularak kontrol edilmesi gerektiği anlaşılmaktadır.

Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007/5189-1 sayılı Kararının “sorumlular” başlıklı 3 üncü bölümünde, harcama yetkililerinin ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumlulukları açıklanmış olup; ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilmiş gerçekleştirme görevlilerinin düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu tutulması gerektiği belirtilmiştir.

5018 sayılı Kanun ve yukarıda belirtilen Sayıştay Genel Kurul Kararı uyarınca, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde, mevzuata uygunluk açısından kontrolleri sağlamakla yükümlüdürler. Yapılacak harcama, nitelik itibariyle hukuka aykırı nitelik taşıyorsa, söz konusu işlemleri yapmaktan kaçınmak durumundadırlar. Dolayısıyla, Belediye ile Sendika arasında imzalanan ve hukuka aykırı nitelik taşıyan sözleşme hükümlerini yerine getiren harcamalar ile ilgili harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu bulunmaktadır. Bu itibarla; sorumluluk yönünden yapılan itirazların REDDİNE,

Esas yönünden inceleme

375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 15’inci maddesinde; “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.” hükmü yer almaktadır.

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli İdarelerde Sözleşme İmzalanması” başlıklı 32’nci maddesinde; “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir(…)” denilmektedir.

Aynı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinde ise; “15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz. (…)” ifadesi yer almaktadır.31.12.2015 tarihi önce 31.12.2017 daha sonra da 31.12.2019 tarihine uzatılmıştır.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri uyarınca; 15.03.2012 tarihinden önce bir sözleşme imzalanmışsa bu sözleşme, süresi bitinceye kadar geçerli olacaktır. Ayrıca söz konusu sözleşmenin çeşitli sebeplerle 31.12.2019 tarihinden önce sona ermesi durumunda 31.12.2019 tarihine kadar yeni bir sözleşme imzalanabilecek, ancak eski sözleşmede unvanlar itibarıyla belirlenen sosyal denge tazminatı tutarının, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’na göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmesi durumunda bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte yani 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilecektir. Başka bir deyişle, 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutarlar, 2018 ve 2019 yıllarını kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşmede belirlenen tavan tutardan (en yüksek Devlet memuru aylığının ek gösterge dahil %100'ü) yüksek ise yüksek olan bu tutarlar tavan olarak alınabilecek, ancak yeniden bir artışa gidilmesi mümkün olmayacaktır.

Belediye ile ilgili Sendika arasında imzalanan ve 11.04.2012 tarihinde geçerli olan sözleşmede öngörülen ödemelerin aylık ortalaması, toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın üzerinde olsa bile, sözleşmede öngörülen ödemeler 4688 sayılı Kanunun Geçici 14 üncü maddesi gereği geçerliliğini korumaktadır. Aynı madde gereğince, Belediyenin Sendika ile imzaladığı ve 2018 yılında geçerli olan sözleşmede öngörülen aylık ortalama ödemeler, 4688 sayılı Kanunun Geçici 14 üncü maddesi hükümleri uyarınca herhangi bir zam veya güncellemeye tabi tutulmaksızın (11.04.2012 tarihinde geçerli olan sözleşmedeki aylık ortalama ödemeler toplamı, toplu sözleşme tavanından yüksek olduğundan) en fazla 11.04.2012 tarihinde geçerli olan sözleşmede öngörülen ortalama ödemeler kadar olabilir. Diğer bir ifadeyle, Geçici 14 üncü madde uyarınca 11.04.2012 tarihinde geçerli olan sözleşmede, maddenin yürürlüğe girdiği tarihte unvanlar itibariyle ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar korunduğundan, cari dönemde imzalanacak sözleşmede ilgili personele yapılacak ortalama aylık ödemeye ilişkin öngörülmesi gereken tavan tutarın hesabında 2012 yılında geçerli olan sözleşmedeki ortalama aylık tutarlar esas alınabilecektir

Rapor dosyası ve eki belgelerin incelenmesi neticesinde; ... Belediyesi ile Sendika arasında 2016-2017 yılları arasında geçerli olan sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin sözleşmenin, 2018 yılında imzalanan Ek Protokol ile 2018 yılında da uygulanmak üzere süresinin uzatıldığı, söz konusu Protokol uyarınca unvanlar itibariyle ödenen ortalama aylık sosyal denge tazminatı tutarının, 2012 yılında geçerli olan sözleşmeye göre esas alınan tavan tutarın ve 2018 yılı Genel Toplu sözleşme tavanının üzerinde ödemeler yapılması suretiyle kamu zararına neden olunduğu görülmüştür. Şöyle ki, 11.04.2012 tarihinde uygulanmakta olan söz konusu Sosyal Denge Sözleşmesinin “Ekonomik Yardım” başlıklı 16 ncı maddesinde;

“Çalışan 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre verilen ücrete ilave olarak işverence ... üyesi müdür ve birimlerin başında sorumlu memurlara aylık net ... TL, memurlara (sözleşmeli memurlar dahil) ise aylık net ... TL toplu sözleşme ücreti ödenir.” hükmü,

“Bayram Yardımı ve İkramiye” başlıklı 17 nci maddesinde;

“a) Ramazan bayramı için Müdür ve birimlerin başında sorumlu memurlara net ... TL, memurlara ise ... TL ikramiye ödenir.

b) Kurban bayramı için Müdür ve birimlerin başında sorumlu memurlara net ... TL, memurlara ise ... TL ikramiye ödenir.

c) Yılbaşı için Müdür ve birimlerin başında sorumlu memurlara net ... TL, memurlara ise ... TL ikramiye ödenir.

d) 29 Ekim Cumhuriyet bayramı için Müdür ve birimlerin başında sorumlu memurlara net ... TL, memurlara ise ... TL ikramiye ödenir.

e) 1 Mayıs İşçi bayramı için Müdür ve birimlerin başında sorumlu memurlara net ... TL, memurlara ise ... TL ikramiye ödenir.” hükmü

“Eğitim Yardımı” başlıklı 18 inci maddesinde;

“15 Ekim’de öğrencisi olan memura eğitim yardımı yapılır.

İlköğretim öğrencileri için ... TL ödenir.

Ortaöğretim öğrencileri için ... TL ödenir.

Üniversite öğrencileri için ... TL ödenir.” hükmü

“Yakacak Yardımı” başlıklı 19 uncu maddesinde ise;

“30 Ekim’de kışa giriş sırasında her memura net ... TL yakacak yardımı yapılır.”

Hükmü yer almaktadır.

Söz konusu sözleşmenin ekonomik yardım, yakacak yardımı, eğitim yardımı ve bayram yardımı ile ikramiyelerine ilişkin dört farklı maddesi beraber değerlendirildiğinde; 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinin yürürlüğe girdiği 11.04.2012 tarihinde ... Belediyesinde yürürlükte olan sözleşme uyarınca memurlar, müdür ve birim sorumluları tarafından alınan ortalama aylık ödemelerin tutarları aşağıdaki tabloda gösterildiği şekildedir.

11.04.2012 tarihinde geçerli olan Sosyal Denge Sözleşmesine göre Unvanlar Bazında Yapılan Ödemelerin Aylık Ortalamaları

Unvanlar Bazında Ödemelerin Aylık Ortalaması*

Memur

Öğrencisi Olmayan** ...

1 Öğrencisi Olan ...

2 Öğrencisi Olan ...

3 Öğrencisi Olan ...

Müdür ve Birim Sorumları

Öğrencisi Olmayan ...

1 Öğrencisi Olan ...

2 Öğrencisi Olan ...

3 Öğrencisi Olan ...

*Aylık verilen ortalama tutar; her ay verilen ekonomik yardım doğrudan, yılda bir defa verilen Ramazan ikramiyesi, Kurban İkramiyesi, Yılbaşı İkramiyesi, Cumhuriyet Bayramı İkramiyesi, İşçi Bayramı İkramiyesi, Yakacak Yardımı ve öğrenci sayısına göre verilen Eğitim Yardımı 12’ye bölünerek bulunan tutarların toplanması suretiyle hesaplanmış olup brüt tutarları göstermektedir.

** Eğitim yardımı için personele okuttuğu öğrenci sayısı başına ödeme yapıldığı için tutarlar hesaplanırken öğrenci sayısına göre ayrıma gidilmiştir.


Öte yandan, 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4 üncü Dönem Toplu Sözleşme ile belirlenen sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının ek gösterge dahil %100’üdür. Buna göre sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı;

-01.01.2018 – 30.06.2018 tarihleri arasında aylık ... TL (9500 x 0,108550),

-01.07.2018 – 31.12.2018 tarihleri arasında aylık ... TL (9500 x 0,117940),

Olduğundan 2018 yılı içerisinde unvanlar itibariyle Belediye personeline aylık olarak verilebilecek sosyal denge tazminatı tavan tutarları 11.04.2012 tarihinde yürürlükte olan sosyal denge sözleşmesi de dikkate alındığında unvanlar bazında aşağıdaki şekildedir.

2018 yılı İçerisinde Unvanlar İtibariyle Ödenebilecek Sosyal Denge Tazminatı

Tavan Tutarları

Unvanlar Bazında İlk 6 ay (TL) İkinci 6 ay (TL)

Memur* ... ...

Müdür ve Birim Sorumluları

Öğrencisi Olmayan ... ...

1 Öğrencisi Olan ... ...

2 Öğrencisi Olan ... ...

*Unvanlar bazında yapılan ayrım sonucunda memurlar açısından yılın hem ilk yarısında hem de ikinci yarısında 4 üncü Dönem Toplu Sözleşme ile belirlenen sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarın, 11.04.2012 tarihinde geçerli olan Sosyal Denge Sözleşmesine göre alınmakta olan ortalama aylık tutarın üzerinde kaldığı görülmüştür.


2018 yılında, ek protokol ile süresi uzatılan 2016-2017 sosyal denge sözleşmesinin “Sosyal Denge Tazminatı” başlıklı 14. Maddesinde yer alan ödeme kalemlerinin ilgili bölümde yer alan artış hükmü dikkate alınarak personele her ay maaş ile birlikte ödenen sosyal denge tazminatı net tutarları aşağıdaki tabloda gösterilmiştir.

Maaş ile Birlikte Her Ay Olmak Üzere Ödenen Sosyal Denge Tazminatı Kalemlerinin Artış Hükmü Uygulanmak Suretiyle Artırılmış Tutarları

Ekonomik

Yardım Sosyal Paket

(Yiyecek,

giyecek, vb.) Yol

Yardımı TOPLAM

2018

(Ocak - Kasım)* ... ... ... ...

2018

(Aralık)** ... ... ... ...

*Ağustos ve Eylül aylarında personele ... TL brüt tutar üzerinden ödeme yapılmış olup ödenmeyen tutarlar Ekim ayında personele ödenmiştir.

** Kasım ayında yeniden değerleme oranının açıklanmasından sonra artış hükmü uygulaması yapılmış ve Ekim-Kasım ayında yapılamayan fark ödemeleri Aralık ayında toplu olarak maaş ile birlikte yatırılmıştır.

Ayrıca, 2016 yılında yapılan Ek Protokol ile sözleşmeye “01 Ocak 2016 tarihinden geçerli olmak üzere Müdür olarak iş ve işlemleri tedviren veya vekaleten yürüttüğü halde herhangi bir ek ücret almayan veya alamayan personele aylık net ...- TL ödenir.” ibaresi eklenmiş ve bu kapsamdaki belediye personeline artış hükmü de dikkate alınarak Kasıma kadar net ... TL, Kasımdan sonra net ...TL yukarıdaki tutarlara ek olarak maaş ile birlikte Sosyal Denge Tazminatı adı altında ödenmiştir.

Sosyal Denge Sözleşmesinde hüküm altına alındığı üzere; Belediye personeline maaş ödemelerinden ayrı olmak üzere muhtelif tarihlerde tek seferliğine aşağıdaki tabloda belirtilen tutarlarda net olarak ikramiye ve yardım ödemelerinde bulunulmuştur.

Maaş Ödemelerinden Ayrı Olmak Üzere Muhtelif Tarihlerde Ödenen Tek Seferlik İkramiye Ve Yardım Kalemlerinin Artış Hükmü Uygulanmak Suretiyle Artırılmış Tutarları

İkramiye

(Ramazan) İkramiye

(Kurban)

İkramiye

(1 Mayıs)

İkramiye(9Eylül)* Yakacak

Yardımı* İkramiye*

(29 Ekim) İkramiye*

(Yılbaşı)

2018

(Ocak-Ekim

Ekim) ... ... ... ... ... ...

2018

(Kasım Aralık) ...** ...** ...

*Söz konusu ikramiyeler ve yakacak yardımı personele nakit yetersizliğinden dolayı ödenmemesine karşın bütçe gideri olarak tahakkuk ettirildiğinden ve emanet hesaplara intikali gerçekleştirilmiş olduğundan tabloda ve kamu zararı tablosunda dikkate alınmıştır.

**Kasım ayında yeniden değerleme oranının açıklanmasından sonra 1 Ekim'den itibaren yapılan ödemeler için oluşan farklar Aralık ayında maaş ile ödenmiştir.


Tabloda yer almamakla birlikte Sosyal Denge Sözleşmesinin 14 üncü maddesi gereğince 15 Ekim’de öğrencisi bulunan personele, öğrenci başına ... TL net yardım ödemesi Ekim ayında maaş ile birlikte yatırılmıştır.

Sonuç olarak, Belediye personeline her ay maaş ile birlikte Sosyal Denge Tazminatı adı altında ödenen Ekonomik Yardım, Sosyal Paket ( Yiyecek, giyecek vb.) ve Yol Yardımları toplamının ödenebilecek yasal üst sınırının üzerinde kaldığı, dolayısıyla yılın belirli zamanlarında (ikramiye, yakacak yardımı vb.) çeşitli adlar altında ödenen tutarların tamamının kamu zararı olduğu anlaşılmıştır.

Bu itibarla, 123 sayılı İlamın 3. Maddesi ile verilen tazmin hükmünün TASDİKİNE (... Daire Başkanı … ile Üyeler … ile ... …’un karşı oy gerekçelerine karşı) oyçokluğu ile,

09.02.2022 tarihinde karar verildi.

Karşı oy gerekçesi

Üye ... …’un karşı oy gerekçesi

Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme’nin “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinde; “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100'üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.” denilmektedir.

Bu bağlamda 4688 sayılı Kanun’un “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci ve Geçici 14’üncü maddesi ile 375 sayılı KHK nin Ek 15’nci maddesinde yer alan hükümler çerçevesinde Belediye personeline sosyal denge tazminatı ödenebilmektedir. Ancak, uygulamada belediye personeline ödenen sosyal denge tazminatının tavan tutarının belirlenmesine esas teşkil eden “aylık” kavramının dar anlamda yorumlanmasından kaynaklanan bir tereddüt meydana gelmektedir. Zira, toplu sözleşmede bahsedilen aylık kavramı sadece gösterge ve ek gösterge aylıklarının toplamını ifade etmemektedir. Bu tanıma taban aylık ve kıdem aylık tutarlarının da dahil edilmek suretiyle sosyal denge tazminatı ödemesine ilişkin tavan tutarın tespit edilmesi gerekir. Çünkü, aylık kavramı ve kapsamı 657 sayılı Kanun’un 50 yılı aşan uygulama sürecinde değişiklikler geçirmiştir. Aşınan aylık unsurunun yerine yeni ve ek unsurlar ilave edilmiştir. Günümüzde ise kamu görevlilerine genel olarak temel maaş, zam ve tazminatlar ile sosyal yardımlar adıyla üç başlık altında aylık ödemesi yapılmaktadır. Analitik bütçe sınıflandırmasında da temel maaş unsurları “Bir kadroya dayalı olarak istihdam edilenlere ilgili mevzuatına göre yapılan aylık, ek gösterge, kıdem aylığı ve taban aylığı ödemeleri, …” olarak tanımlanmıştır.

Buradan hareketle “en yüksek Devlet memuru aylığı” kavramını dar anlamda düşünmek ve değerlendirmek günümüz uygulamasındaki gerçekliğe uygun düşmez. Ayrıca, 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinde geçen, “ … Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir...” ibaresindeki “ortalama aylık ödeme” kavramının da sosyal denge tazminatı ödemelerinin değerlendirmelerinde dikkate alınması gerekir.

Özetle, “en yüksek devlet memuru aylığı” nın geniş anlamda ve güncel yorumu dikkate alındığında, ... Konak Belediyesi tarafından personeline ödenen sosyal denge tazminatı ödemesinin aylık tutarlarının kamu zararı meydana getirecek bir meblağa ulaşmadığı değerlendirilmektedir.

Belirtilen gerekçelerle, verilen tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesi gerekir.

... Daire Başkanı … ve Üye …’ın karşı oy gerekçesi

Esas yönünden verilen Kurul kararına katılmakla birlikte, sorumluluk yönünden;

İlamda, üst yönetici olarak sosyal denge sözleşmesini imzalayan Belediye Başkanı, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri oluşan kamu zararından müştereken ve müteselsilen sorumlu tutulmuşlardır.

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun “Mahalli İdarelerde Sözleşme İmzalanması” başlıklı 32. maddesinde;

“27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir...” denilmektedir.

Yukarıdaki mevzuat hükmüne göre, belediyelerde toplu sözleşme yapma yetkisi belediye başkanına aittir. İlama konu olayda, Belediye Başkanınca mevzuata aykırı hükmüler içeren bir sözleşme akdedilme işlemi ile bu sözleşme hükümlerine istinaden yapılan ödeme neticesinde kamu zararına sebebiyet verildiğinden Belediye Başkanının sorumluluğu bulunmaktadır.

Harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu değerlendirildiğinde;

Harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin yasal sorumluluk ve yükümlülükleri 5018 sayılı Kanunu’nun 32 ve 33’üncü maddelerinde düzenlenmektedir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde;

“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, Ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,

“Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde;

“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.” hükümlerine yer verilmektedir.

Bu hükümler bağlamında, somut olayda harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu, ödeme emrine konu ödemeye dayanak olan yürürlükteki Sosyal Denge Sözleşmesi hükümleri çerçevesinde harcama yapmaktır. 4688 sayılı Kanun ve 5393 sayılı Kanun’un ilgili hükümleri mucibince akdedilecek sosyal denge sözleşmesinin içeriğinin düzenlenmesine ilişkin kendilerine sorumluluk yüklenebilecek bir yasal yetki ve görevleri bulunmamaktadır.

Netice itibariyle, sosyal denge sözleşmesinin akdedilme aşamasında herhangi bir yetki ve sorumluluğu bulunmayan harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin, sadece ilişikli ödeme emri belgeleri üzerinde imzası bulunması hasebiyle sorumluluğuna hükmedilmesi mümkün değildir.

Bu itibarla, 123 sayılı İlamın 3. maddesi ile verilen tazmin hükmünün, bozularak, sorumlulukların yeniden belirlenmesini teminen daireye gönderilmesine, karar verilmesi gerekir.