Belediye şirket müdürlüğü ve yönetim kurulu üyeliklerine kimler ‘görevlendirilemez'

BULGU 4: Belediye Şirket Müdürlüğü ve Yönetim Kurulu Üyeliklerine Mevzuata Uygun Olmayan Görevlendirme Yapılması

Belediyede memur, sözleşmeli personel ve kadrolu işçi olarak istihdam edilen personelin mevzuatta öngörülmediği halde, belediye iştiraklerinde ve şirketlerinde müdür ve yönetim kurulu üyesi olarak görevlendirildiği görülmüştür.

Oysa 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun “Şirket kurulması” başlıklı 26’ncı maddesine göre; belediye ve bağlı kuruluşlarında yalnızca yönetici sıfatını haiz personelin şirketlerin yönetim ve denetim kurullarına görev yapabilmesi mümkündür.

a) Belediyede Memur, Kadrolu İşçi ve 696 sayılı Olağanüstü Hal Kapsamında Bazı Düzenlemeler Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname (KHK) Kapsamında İşçi Olarak İstihdam Edilen Bazı Personelin Belediye Şirketlerinde Yönetim Kurulu Üyesi Olarak Görevlendirilmesi

Belediyede memur, kadrolu işçi ve 696 sayılı KHK ile kadroya geçirilen işçiler gibi yönetici sıfatı bulunmayan birçok personel, belediye şirketlerinde yönetim kurulu üyesi olarak görevlendirilmiştir.

Şirketlerin yönetim kurullarında görevli personelin isim ve kadro listesi incelendiğinde; memur, kadrolu ve 696 sayılı KHK’ya tabi işçi gibi yöneticilik sıfatı bulunmayan çeşitli personelin, belediye şirketlerinde yönetim kurulu üyesi olarak görevlendirildikleri tespit edilmiştir.

Örneğin;

- ESKER İnşaat Taahhüt Enerji Üretim Hizmet Alımı Gıda ve Deri Mamulleri Sanayi ve Ticaret AŞ’nin 24.03.2021 tarihli olağan Genel Kurul toplantısında 2 yıl süre ile yönetim kurulu üyesi olarak görevlendirilen …’in Belediye bünyesinde kadrolu işçi olarak görev yaptığı,

- Erzurum Kültür Turizm Eğitim Reklam ve Sanat Ürünleri Sanayi ve Ticaret AŞ’nin 25.03.2021 tarihli olağan Genel Kurul toplantısında iki yıl süre ile yönetim kurulu üyesi olarak görevlendirilen …’nın, İdare tarafından Özel Kalem Müdür Yardımcısı olarak bildirildiği, ancak Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik’te bu nitelikte kadro bulunmadığı ve ilgilinin memur olarak görev yaptığı; aynı karar ile görevlendirilen …’nun da İdare tarafından Özel Kalem Müdür Yardımcısı olarak bildirildiği, ancak 696 sayılı KHK bünyesinde görev yapan işçi personelden

olduğu,

- Palandöken Yatırım İnşaat Taahhüt Turizm Mobilya Petrol Ürünleri Sanayi Ticaret Anonim Şirketi’nin 25.03.2021 tarihli olağan Genel Kurul toplantısında 2 yıl süre ile yönetim kurulu üyesi olarak görevlendirilen …’un İdare tarafından Park ve Bahçeler Genel Koordinatörü olarak bildirildiği, ancak Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik’te bu nitelikte bir kadro bulunmadığı ve zabıta memuru kadrosunda görev yaptığı,

- Erzurum Enerji Üretim Dağıtım Doğalgaz Petrol Metal Taşımacılık Sanayi ve Ticaret A.Ş’nin 25.03.2021 tarihli Genel Kurul Kararı ile 2 yıl süre ile yönetim kurulu üyesi olarak görevlendirilen ve Başkan danışmanı olarak bildirilen …’in memur olarak görev yaptığı,

- Erzurum Spor Kültür Sanat Etkinlikleri ve İşletmeciliği Ticaret Sanayi AŞ’nin 30.03.2021 tarihli Genel Kurul Kararı ile 2 yıl süre ile yönetim kurulu üyesi olarak görevlendirilen …’ın İdare tarafından koruma müdürü olarak bildirilse de itfaiye eri olarak memur kadrosunda bulunduğu,

belirlenmiştir.

Yukarıda açıklandığı üzere, memur kadrosunda olan ancak yönetici sıfatı bulunmayan personel ile kadrolu ve 696 sayılı KHK düzenlemesi ile kadroya geçirilen işçi olarak görev yapan personelin, şirket yönetim ve denetim kurullarında görev yapması, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’na uygun değildir.

b) Sözleşmeli Personelin Belediye İştiraklerinde Müdür ve Yönetim Kurulu Üyesi Olarak Görevlendirilmesi

Sözleşmeli olarak istihdam edilen bazı personel, belediye şirketlerinde müdür veya yönetim kurulu üyesi olarak görevlendirilmiştir.

03.07.2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 49’uncu maddesinde belediyelerin yıllık sözleşme ile uzman ve teknik personel çalıştırılmasına imkân tanınmıştır.

Yapılan incelemede; sözleşmeli olarak istihdam edilen 5 personelin 4’ünün müdürlük kadrolarına vekalet ettirildiği ve belediye iştiraklerinde de yönetim kurulu üyesi olarak; birinin ise, şirket müdürü olarak görevlendirildiği görülmüştür.

Devlet Personel Başkanlığı’nın 25/04/2011 tarih ve 7454 sayılı görüşünde, memur kadrolarına ilişkin görevlerin sözleşmeli personele vekaleten gördürülemeyeceği ifade edilmiştir. Diğer taraftan hem müdürlüğe tedviren vekalet etme durumu hem de yönetim kurulu üyesi ve müdür olarak görevlendirilmeleri, her ne kadar bu görevleri sebebiyle ücret almasalar dahi (Yönetim kurulu üyeliği ücreti hariç), Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Sözleşmeli Personel Çalıştırılmasına İlişkin Esaslar’ın sözleşmeli personelin sözleşmesinde belirtilen görev yeri dışında çalıştırılamayacağına dair 4’üncü maddesi ile sözleşmesinde belirtilenden başka bir işte çalıştırılamayacağına dair 6’ncı maddesine ve ilgililerle yapılan ve benzeri düzenlemeleri içeren hizmet sözleşmesine aykırılık teşkil etmektedir.

İdarenin, sözleşmeli personeli doğrudan şirket yönetim kurulu üyesi olarak görevlendirmesi, 5216 sayılı Kanun ve Sözleşmeli Personel Çalıştırılmasına İlişkin Esaslara uygun değildir.

c) Belediye ve Bağlı Kuruluşlarında Memur Olarak Görev Yapan Personelin Fiilen Şirket Müdürlüğü Görevini de Yürütmesi

Erzurum Büyükşehir Belediyesi ile bağlı kuruluşu Erzurum Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü’nde (ESKİ) memur kadrosunda istihdam edilen personelin fiilen belediye şirketinde müdürlük görevini de yürüttüğü görülmüştür.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun ek 8’nci maddesinde memurların kurumlararası geçici süreli görevlendirilmesine ilişkin düzenlemeler yapılmıştır. Buna göre; geçici görevlendirme yapmak isteyen kurumun talebi, çalıştığı kurumun izni ve görevlendirme yapılacak kurumda 4’üncü ve daha yukarı dereceden boş bir kadronun bulunması ve görevlendirmenin memurun göreviyle ilgili olması gibi belli şartlar altında memurlar bir yılda altı ayı geçmemek üzere diğer kamu kurum ve kuruluşlarında görevlendirilebileceklerdir.

Ancak, belediye şirketlerinde görevlendirmenin memurun göreviyle ilgisi olmadığı gibi, şirketlerde 4’ncü ve daha yukarı derecede memur kadrosu da bulunmamaktadır.

Aynı Kanun’un 28’nci maddesine göre; memurlar tacir sayılmalarını gerektirecek faaliyette bulunamaz, ticaret ve sanayi müesseselerinde görev alamaz, ticari mümessil veya ticari vekil veya kollektif şirketlerde ortak veya komandit şirkette komandite ortak olamazlar. Ancak görevli oldukları kurumların iştiraklerinde kurumlarını temsilen görev alabilirler. İştiraklerde alınacak bu görevler sürekli nitelikte icra edilen görev şeklinde değil, memurun asli görevinin yanında icra edilecek türde olmalıdır.

Nitekim Sayıştay Temyiz Kurulu’nun 17.03.2015 tarih ve 40154 tutanak no.lu kararında; bu hususlara da değinilerek, memurun belediye şirketlerinde mesainin tamamını alan genel müdür olarak görevlendirilmesi ve belediye bütçesinden maaş alması mümkün görülmemiştir.

Yapılan incelemede; iki belediye şirketinde, Erzurum Büyükşehir Belediyesi ve bağlı kuruluşu ESKİ’de memur kadrolarında görevli personelin fiilen müdürlük görevini de yürüttüğü tespit edilmiştir. Oysaki ilgililer 31.03.2020 ve 16.01.2021 tarihli dilekçeleri ile şirket müdürlüğünden istifa etmişler, buna rağmen fiilen görevlerine devam etmişlerdir. 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na göre memur, Devlet ve diğer kamu tüzel kişiliklerinde asli ve sürekli kamu hizmetlerini ifa ile görevlidir.

Aynı Kanun’un 87’nci maddesine göre memurlara bu Kanun kapsamındaki kurumlar ile sermayesinin yarısından fazlasına katılmak suretiyle kurulan kuruluşlarda ikinci görev verilemez, her ne ad altında olursa olsun para ödenemez ve menfaat sağlanamaz. 88’nci maddede ise, ikinci görev verilebilecek memurlara ilişkin düzenleme yapılmıştır.

Belediyelerde görevli memurlarda 657 sayılı Kanun’a tabi olarak görev yapmaktadır. Dolayısıyla belediyede istihdam edilen memurlar, asli görevlerinin yanında sermayesinin yarısından fazlası belediyeye ait olan şirketlerde menfaat sağlamasa dahi ikinci bir görev yürütemez.

Hem memurluk hem de şirket müdürlüğü nitelik olarak asli ve tam zamanlı mesai gerektiren görevlerdir. Dolayısıyla iki görevin aynı kişi tarafından yürütülmesi hem hukuken hem fiilen mümkün görünmemektedir.

Kamu idaresi bulgumuzun a fıkrasına ilişkin cevabında özetle; 2022 yılında 4 şirketin yönetim kurulunda yönetici olmayan personel bulunmadığını belirtmiştir. Ayrıca İdare tarafından, bir şirketin yönetim kurulunda yer alan ve itfaiye eri olarak bulguda belirtilen personelin isim benzerliği nedeniyle hatalı tespit edildiği; yönetim kurulunda olan personelin, Emniyet Genel Müdürlüğü’nden geçici görevli olarak kuruma gelen ve koruma müdürü olarak görev yapan, aynı isimli görevli olduğu açıklaması yapılmıştır. Oysa İdarenin teşkilat şemasında koruma müdürlüğü adı altında bir birim bulunmamaktadır. Dolayısıyla isim tespiti hatalı olsa bile, yönetici pozisyonunda görev yapmayan personelin, mevzuat gereği yönetim kurulu üyesi olarak görevlendirilemeyeceği açıktır.

Bulgunun b fıkrasına ilişkin cevabında özetle, 5216 sayılı Kanun’un 16’nci maddesinde yer alan (26’nci madde hükmü ifade edilmek istenmiştir.) “Büyükşehir belediyesi kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta belirtilen usullere göre sermaye şirketleri kurabilir. Genel sekreter ile belediye ve bağlı kuruluşlarında yöneticilik sıfatını haiz personel bu şirketlerin yönetim ve denetim kurullarında görev alabilirler.” hükmünün emredici bir hukuk kuralı değil, yedek hukuk kuralı olduğu ileri sürülmüştür. Bu çerçevede memur, sözleşmeli personel, işçi hatta belediye ile hiçbir bağlantısı olmayan kişilerin de yönetim kurulu üyesi yapılabileceği ve örneklerinin mevcut olduğu belirtilmiştir.

Öncelikle açıkça hangi personelin yönetim kurulunda yer alabileceğini düzenleyen kanun maddesinin, yedek hukuk kuralı olarak değerlendirilmesi hukuki bir yorum olarak kabul edilemez. Anılan madde hükmü, belediye ve bağlı idarelerden yönetim kurulu üyesi olarak görevlendirilebilecek unvanlara ilişkin sınır çizmektedir. Kanunda sınırlama amacı olmasaydı, yönetici personelin madde de sayılması anlamsız olacaktır. Çünkü memur, sözleşmeli personel ve işçi statüsündeki personelin görevlendirilebildiği kurullara, yöneticilerin görevlendirilmesinden daha doğal bir durum olmayacağı açıktır. Diğer yandan, belediye şirketleri özel hukuk tüzel kişiliğine sahip olsa da, kamu kaynağı kullanmaları nedeniyle, kamu hukukunda yer alan kısıtlamalara uymak zorundadır

İdare bulgunun c fıkrasında ilişkin cevabında özetle, bahsi geçen iki personelin memuriyete geçişinden dolayı şirket genel müdürlük görevinden istifa ettiğini; ancak yönetim kurulu başkan vekili olarak görevini sürdürmekte olduğunu belirtmiştir.

Ancak kurumun denetime sunduğu belgede, bahsi geçen kişiler yönetim kurulu başkan vekilliğinin yanı sıra, müdür olarak da görevli görülmektedir. Bulguda zaten resmi olarak genel müdürlük görevinden istifa ettikleri, ancak fiilen müdürlük görevini yürüttükleri belirtilmiştir. Sonuç olarak, memurluk ve müdürlük gibi fiilen iki tam zamanlı ve sürekli mesai gerektiren görevin, hakkıyla yerine getirilmesinin mümkün olamayacağı açıktır.

Sonuç olarak, belediye şirketlerinin kamu kaynağı kullandığı dikkate alınarak, bu şirketlerde yasal düzenlemeler çerçevesinde yönetim kurulu üyeliği ve yönetici görevlendirilmesi uygun olacaktır