Anayasa Mahkemesi: Kanunla Danıştay Üyeliği "düşürülebilir"

Anayasa Mahkemesinin anılan kararlarından -kanunların genelliği ilkesine aykırı olmasa bile- kanunla göreve son verilmesine ilişkin yasal düzenlemelerin hak arama hürriyetine ve hukuk devleti ilkesine aykırı olmaması için göreve son vermenin kanunla yapılmasını gerektiren zorlayıcı nedenlerin bulunması ve göreve son vermenin ilgililerin subjektif durumlarından ziyade objektif nitelik taşıyan bu zorlayıcı nedene dayanması gerektiği anlaşılmıştır.

Anayasa Mahkemesinin mevcut bireysel başvuruya konu müdahaleyi oluşturan 6723 sayılı Kanun'un 12. maddesiyle 2575 sayılı Kanun'a eklenen geçici 27. maddenin birinci fıkrasının birinci cümlesini incelediği kararda da Yargıtay ve Danıştay üyelerinin üyeliklerine son verilmesinin Yargıtay ve Danıştayın küçültülmesi yolunda gerçekleştirilen yapısal değişikliğin hukuki ve fiilî zorunlu sonucu olduğu kabul edilmiştir

TÜRKİYE CUMHURİYETİ ANAYASA MAHKEMESİ

Başvuru Numarası: 2016/14586

Karar Tarihi: 10/11/2022;  R.G. Tarih ve Sayı: 28/12/2022-32057

I. BAŞVURUNUN KONUSU

1. Başvuru, Danıştay üyeliği görevinin kanunla sona erdirilmesi nedeniyle mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiği iddiasına ilişkindir.

II. BAŞVURU SÜRECİ

2. Başvuru 18/8/2016 tarihinde yapılmıştır.

3. Komisyonca başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar verilmiştir.

4. Bölüm Başkanı tarafından başvurunun kabul edilebilirlik ve esas incelemesinin birlikte yapılmasına karar verilmiştir.

5. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına (Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık, görüşünü bildirmiştir.

6. Başvurucu, Bakanlık görüşüne karşı süresinde beyanda bulunmuştur.

7. Bölüm tarafından başvurunun Genel Kurula sevkine karar verilmiştir.

III. OLAY VE OLGULAR

8. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle ilgili olaylar özetle şöyledir:

9. Başvurucu 1964 doğumludur. Başvurucu 2011 yılında Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu (Hâkimler ve Savcılar Kurulu/HSK) tarafından Danıştay üyeliğine seçilmiştir.

10. Türkiye'de Cumhuriyet'in kuruluşundan beri ilk derece ve temyiz olmak üzere iki dereceli yapılandırılan yargı teşkilatının istinaf mahkemelerinin kurulması suretiyle üç dereceli hâle getirilmesi öteden beri tartışılagelmiştir. İstinaf mahkemelerinin kurulması yönünde yasal düzeydeki ilk somut adım 26/9/2004 tarihli ve 5235 sayılı Adli Yargı İlk Derece Mahkemeleri İle Bölge Adliye Mahkemelerinin Kuruluş, Görev ve Yetkileri Hakkında Kanun'la atılmıştır. Anılan Kanun'un 3. maddesiyle bölge adliye mahkemelerinin adli yargı ikinci derece mahkemeleri olması öngörülmüştür. Öte yandan idari yargıda 1982 yılından beri faaliyette olan bölge idare mahkemeleri de 18/6/2014 tarihli ve 6545 sayılı Kanun'la 6/1/1982 tarihli ve 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanun ile 6/1/1982 tarihli ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nda yapılan değişikliklerle idari yargı istinaf mercii olarak yapılandırılmıştır. Bununla birlikte istinaf mahkemelerinin faaliyete başlaması 20/7/2016 tarihinde söz konusu olabilmiştir.

11. Bu arada istinaf mahkemelerinin faaliyete geçecek olmasıyla birlikte temyiz mahkemeleri olarak Danıştay ve Yargıtayın da yeniden yapılandırılması gündeme gelmiştir. Üç dereceli yargı sisteminin yürürlüğe girmesiyle içtihat mahkemesine dönüşmesi tasarlanan Yargıtay ve Danıştayın üye ve daire sayısı ile yapısının değiştirilmesi yolunda çalışmalar başlatılmıştır. Bu kapsamanda 1/7/2016 tarihli ve 6723 sayılı Kanun'la 6/1/1982 tarihli ve 2575 sayılı Danıştay Kanunu ve 4/2/1983 tarihli ve 2797 sayılı Yargıtay Kanunu'nda değişiklikler yapılmıştır. Buna göre Yargıtay ve Danıştayın daire ve üye sayısı azaltılmış, Yargıtay ve Danıştay üyeliği 12 yıl ile sınırlandırılmıştır. Yargıtayın 516 olan üye sayısı 310'a, Danıştayın 195 olan üye sayısı da 116'ya düşürülmüştür.

12. Bu çerçevede 6723 sayılı Kanun'un 12. maddesiyle 2575 sayılı Kanun'a eklenen geçici 27. maddenin birinci fıkrasının birinci cümlesiyle 6723 sayılı Kanun'un yürürlüğe girdiği tarihte Danıştay üyelerinin üyelikleri sona erdirilmiştir. Ancak Danıştay başkanı, başsavcısı, başkanvekili ve daire başkanı olarak görev yapanların Danıştay üyeliklerinin devam etmesi öngörülmüştür. Hakeza 6723 sayılı Kanun'un 22. maddesiyle 2797 sayılı Kanun'a eklenen geçici 15. maddenin birinci fıkrasının birinci cümlesiyle Yargıtay üyelerinin üyeliklerine son verilmiş; ne var ki Yargıtay birinci başkanı, Cumhuriyet başsavcısı, birinci başkanvekili, Cumhuriyet başsavcıvekili ve daire başkanı olarak görev yapanların üyelikleri devam ettirilmiştir.

13. 6723 sayılı Kanun 23/7/2016 tarihli Resmî Gazete'de yayımlanarak aynı tarihte yürürlüğe girmiştir. Başvurucunun Danıştay üyeliği 6723 sayılı Kanun'un yürürlüğe girmesiyle kendiliğinden sona ermiştir.

14. HSK Genel Kurulu 6723 sayılı Kanun'la görevi sone eren Yargıtay ve Danıştay üyeleri arasından yaptığı seçimde bunların bir kısmını 25/7/2016 tarihinde yeniden Yargıtay ve Danıştay üyesi olarak seçmiştir. Başvurucu, HSK tarafından yeniden Danıştay üyesi seçilmemiş; hâkimlik sınıf ve derecesine uygun bir göreve (Danıştay tetkik hâkimliğine) atanmıştır.

15. Başvurucu, herhangi idari ve yargısal merciye başvurmaksızın 18/8/2016 tarihinde doğrudan Anayasa Mahkemesine bireysel başvuruda bulunmuştur.

16. HSK Genel Kurulu 24/8/2016 tarihinde başvurucunun meslekten ihraç edilmesine karar vermiştir. Başvurucunun yeniden inceleme talebi HSK Genel Kurulunun 29/11/2016 tarihli kararıyla reddedilmiştir.

17. Anayasa Mahkemesi 10/12/2020 tarihli ve E.2016/144, K.2020/75 sayılı kararıyla 6723 sayılı Kanun'un bazı maddelerinin iptali istemini incelemiş; Yargıtay ve Danıştay üyelerinin üyeliklerinin sona ermesini öngören kuralların Anayasa'nın 2., 10., 36., 138, 139., 140. ve 155. maddelerine aykırı olmadığına karar vermiştir (bkz. § 26).

IV. İLGİLİ HUKUK

...

V. İNCELEME VE GEREKÇE

28. Anayasa Mahkemesinin 10/11/2022 tarihinde yapmış olduğu toplantıda başvuru incelenip gereği düşünüldü:

A. Başvurucunun İddiaları ve Bakanlık Görüşü

29. Başvurucu;

i. Danıştay üyeliği görevinin kanunla sona erdirilmesine karşı başvurabileceği bir yol bulunmaması nedeniyle hak arama özgürlüğünün ve mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğini belirtmiştir.

ii. Yasama işlemine karşı doğrudan bireysel başvuruda bulunulamasa da kanunun uygulanması durumunda bireysel başvuru yapılabileceğini, somut olayda kanunun uygulanmasından şikâyet edildiğini ve başvurusunun kabul edilebilir bulunması gerektiğini ileri sürmüştür. Kanunun uygulanmasına karşı başvurabileceği başka bir yol olmadığından doğrudan bireysel başvuruda bulunduğunu ifade etmiştir.

iii. Danıştay başkanı, Danıştay başsavcısı, başkanvekilleri ve daire başkanlarının görevine son verilmeyip üyelerin görevine son verilmesinin eşitlik ilkesine aykırı olduğunu iddia etmiştir.

iv. Görevine son verilen bazı üyeler HSK Genel Kurulunca 25/7/2016 tarihinde yeniden seçilirken bazılarının ise seçilmediğini, kendisinin de seçilemeyen üyeler arasında olduğunu, mesleki liyakati ve kıdemi gözetildiğinde seçilememesinin haklı bir sebebinin bulunmadığını vurgulamıştır.

v. Danıştay üyelerinin görevine kanunla son verilmesinin anayasal güvencelere aykırı olduğunu belirtmiştir. Kanun'un gerekçesinde belirtilenin aksine Danıştay üyelerinin güvencelerinin hâkimlik teminatından ibaret olmadığını, nitelikleri ve seçilme usullerinin de anayasal güvenceler arasında bulunduğunu ifade etmiştir. Yüksek yargı mensuplarının hâkimlerden öte bazı güvencelere sahip oldukları görüşünü ileri sürmüştür.

30. Bakanlık görüşünde, başvurucunun şikâyetlerinin adil yargılanma hakkı kapsamında incelenmesinin mümkün olup olmadığı değerlendirilirken Anayasa Mahkemesinin 10/12/2020 tarihli ve E.2016/144, K.2020/75 sayılı kararının gözönünde bulundurulması gerektiği belirtilmiştir. Anayasa Mahkemesinin anılan kararında 6723 sayılı Kanun'un Danıştay ve Yargıtay üyelerinin görev sürelerini sona erdiren kurallarının Anayasa'ya aykırı olmadığını tespit ederek iptali istemlerini reddettiğine işaret eden Bakanlık, başvurucunun iddialarının Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'yle (Sözleşme) Anayasa'nın ortak koruma alanında kalıp kalmadığının değerlendirilmesi gerektiğini öne sürmüştür. Bakanlık ayrıca bireysel başvuruya konu Kanun hükmünün başvurucu üzerinde somut etkisinin bulunduğunun ortaya konulamadığını, bunun başvurucunun mağdur statüsüne etkisinin irdelenmesinin lazım geldiğini belirtmiştir. Bakanlık son olarak düzenlemenin yargısal reformun parçası olduğu ve üyelikleri sona erenlerin mali kayba uğramadığı gözetildiğinde başvurucunun önemli bir zarara uğrayıp uğramadığının Anayasa Mahkemesi tarafından değerlendirilmesinin uygun olacağını ifade etmiştir.

31. Başvurucu, Bakanlık görüşüne karşı beyanında adil yargılanma hakkına ek olarak ifade özürlüğünün, etkili başvuru hakkının ve ifade özgürlüğüyle bağlantılı olarak ayrımcılık yasağının ihlal edildiğini ileri sürmüştür. Başvurucu, üyeliğinin disiplin hükümlerinin işletilmesi yerine doğrudan kanunla sona erdirilmesi nedeniyle dava hakkından mahrum bırakıldığını ve bu nedenle mağdur statüsünün bulunduğunu belirtmiştir. Başvurucu ayrıca Danıştay üyeliği statüsünün sona erdirilmesinin hukuki ve mali yönden önemli zararlar doğurduğunu, dolayısıyla konunun anayasal öneminin bulunduğunu ifade etmiştir. 6723 sayılı Kanun'un yasama görüşmeleri sırasında açıklanan görüşler ile bazı basın organlarında yapılan yorumları alıntılayan başvurucu; söz konusu Kanun'un istinaf sisteminin sonucu olmayıp yargının yeniden yapılandırılması amacını taşıdığını, bunun ifade özgürlüğüyle bağlantılı olarak ayrımcılık yasağını ihlal ettiğini iddia etmiştir. Başvurucu bunların haricinde başvuru formunda ileri sürdüğü iddiaları detaylandırmıştır.

B. Değerlendirme

32. Anayasa'nın iddianın değerlendirilmesinde dayanak alınacak "Hak arama hürriyeti" kenar başlıklı 36. maddesinin birinci fıkrası şöyledir:

"Herkes, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir."

33. Anayasa Mahkemesi, olayların başvurucu tarafından yapılan hukuki nitelendirmesi ile bağlı olmayıp olay ve olguların hukuki tavsifini kendisi takdir eder (Tahir Canan, B. No: 2012/969, 18/9/2013, § 16). Başvurucunun başvuru formunda ileri sürdüğü tüm iddialarının adil yargılanma hakkı kapsamındaki mahkemeye erişim hakkı yönünden incelenmesi gerektiği değerlendirilmiştir.

34. Danıştay başkanı, Danıştay başsavcısı, başkanvekilleri ve daire başkanlarının görevine son verilmezken üyelerin görevine son verilmesinin eşitlik ilkesine aykırı olduğu iddiasının gerek anılan iddianın herhangi bir hakla bağlantılı olarak ileri sürülmemesi gerekse belirtilen kişilerin farklı bir statüde bulunduklarının açık olması karşısında incelenmesine gerek görülmemiştir. Öte yandan başvurucu; Bakanlık görüşüne karşı beyanında daha önce bireysel başvuru formunda dile getirmediği ifade özürlüğünün, etkili başvuru hakkının ve ifade özgürlüğüyle bağlantılı olarak ayrımcılık yasağının ihlal edildiğini de ileri sürmüştür. Başvuru formunda öz itibarıyla dahi olsa ileri sürülmeyen ve ilk kez Bakanlık görüşüne karşı beyanda ileri sürülen söz konusu şikâyetlerin dikkate alınması ve incelenmesi mümkün değildir.

1. Uygulanabilirlik Yönünden

a. Genel İlkeler

35. Anayasa'nın 148. maddesinin üçüncü fıkrası ile 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 45. maddesinin (1) numaralı fıkrasına göre Anayasa Mahkemesine yapılan bir bireysel başvurunun esasının incelenebilmesi için kamu gücü tarafından müdahale edildiği iddia edilen hakkın Anayasa'da güvence altına alınmış olmasının yanı sıra Sözleşme ve Türkiye'nin taraf olduğu ek protokollerin kapsamına da girmesi gerekir. Bir başka ifadeyle Anayasa ve Sözleşme'nin ortak koruma alanı dışında kalan bir hak ihlali iddiasını içeren başvurunun kabul edilebilir olduğuna karar verilmesi mümkün değildir (Onurhan Solmaz, B. No: 2012/1049, 26/3/2013, § 18).

36. Anayasa'nın 36. maddesinin birinci fıkrasında; herkesin yargı organlarına davacı ve davalı olarak başvurabilme, bunun doğal sonucu olarak da iddiada bulunma, savunma ve adil yargılanma hakkı güvence altına alınmıştır. 3/10/2001 tarihli ve 4709 sayılı Kanun'un Anayasa'nın 36. maddesinin birinci fıkrasına adil yargılanma ibaresinin eklenmesine ilişkin 14. maddesinin gerekçesinde "değişiklikle Türkiye Cumhuriyeti'nin taraf olduğu uluslararası sözleşmelerce de güvence altına alınmış olan adil yargılama hakkı[nın] metne dahil" edildiği belirtilmiştir. Dolayısıyla Anayasa'nın 36. maddesine söz konusu ibarenin eklenmesinin amacının Sözleşme'de düzenlenen adil yargılanma hakkını anayasal güvence altına almak olduğu anlaşılmaktadır (Yaşar Çoban [GK], B. No: 2014/6673, 25/7/2017, § 54). Bu itibarla Anayasa'da güvence altına alınan adil yargılanma hakkının kapsam ve içeriği belirlenirken Sözleşme'nin "Adil yargılanma hakkı" kenar başlıklı 6. maddesinin ve buna ilişkin Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) içtihadının da gözönünde bulundurulması gerekir (Onurhan Solmaz, § 22).

37. Sözleşme, bir kişinin sahip olduğunu ileri sürebileceği tüm hak ve yükümlülükler bakımından adil yargılanma hakkını güvenceye almamaktadır. Sözleşme'nin adil yargılanma hakkını düzenleyen 6. maddesinde adil yargılanmaya ilişkin hak ve ilkelerin medeni hak ve yükümlülükler ile ilgili uyuşmazlıkların ve bir suç isnadının esasının karara bağlanması esnasında geçerli olduğu belirtilerek hakkın kapsamı bu konularla sınırlandırılmıştır. Hak arama hürriyetinin ihlal edildiği gerekçesiyle bireysel başvuruda bulunabilmek için ya başvurucunun medeni hak ve yükümlülükleriyle ilgili bir uyuşmazlığın tarafı olması ya da başvurucuya yönelik bir suç isnadının esası hakkında karar verilmiş olması gerekir. Dolayısıyla bahsedilen hâller dışında kalan adil yargılanma hakkının ihlali iddiasına dayanan başvurular Anayasa ve Sözleşme'nin ortak koruma alanı kapsamı dışında kalacağından bireysel başvuruya konu olamaz (Onurhan Solmaz, § 23).

38. Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan adil yargılanma hakkı suç isnadına bağlı yargılamaların yanında bir kimsenin medeni hak ve yükümlülüklerinin karara bağlanmasıyla ilgili yargılamalarda da uygulanır. Anayasa'nın 36. maddesinin (1) numaralı fıkrasının medeni meselelerde uygulanabilmesi için hukuk düzeni tarafından kişiye tanınmış veya en azından savunulabilir temeli olan bir hakkın bulunması gerekir. Bu hakkın Anayasa'da doğrudan veya dolaylı olarak tanımlanan ve güvence altına alınan bir hakka ilişkin olması zorunlu değildir. Bu bakımdan kanunla kişilere tanınan ve savunulabilir bir temeli olan hak ve ayrıcalıklar da -mahkemelerde ileri sürülebilmesi koşuluyla- Anayasa'nın 36. maddesi bağlamında hak kavramına dâhildir (M.B. [GK], B. No: 2018/37392, 23/7/2020, § 67; bazı farklarla bkz. Mehmet Güçlü ve Ramazan Erdem, B. No: 2015/7942, 28/5/2019, § 28).

39. Bir hakkın bulunup bulunmadığının tespitinde hakkın tanınması hususunda yetkili otoritelere takdir yetkisi verilip verilmediği de büyük önem taşımaktadır. Bir hakkın kişiye tanınıp tanınmaması hususunda yetkili otoritelere mutlak takdir yetkisi verilmişse Anayasa'nın 36. maddesi bağlamında adil yargılanma hakkının kapsamına giren bir hakkın varlığından söz edilemeyecektir. Buna karşılık ilgili hakkın bahşedilmesi hususunda kamu otoritelerine tanınan takdir yetkisi mutlak nitelikte değilse hak sahibi olduğunu iddia eden kişinin bu hakkı elde etmek için başlattığı uyuşmazlık, sırf takdir yetkisinin varlığına dayanarak adil yargılanma hakkının kapsamı dışında tutulamaz. Öte yandan idarenin takdir yetkisinin geniş olduğu hâllerde de idarenin takdirini kullanması sonucu yaptığı tasarrufun yargı mercilerince iptal edilmesi mümkün ise hakkın varlığı kabul edilmelidir (Mehmet Güçlü ve Ramazan Erdem, § 29).

40. Ayrıca bu hakka ilişkin olarak ilgili kişinin menfaatini etkileyen bir uyuşmazlık mevcut olmalıdır. Bu uyuşmazlık ihtilaf konusu hakkın tespiti ve bu haktan yararlanılması bakımından belirleyici bir nitelik arz etmelidir (Mehmet Güçlü ve Ramazan Erdem, § 28).

41. Son olarak söz konusu hakkın medeni karakterli olması gerekir. Devletin egemenlik yetkisinin kullanımına temas eden meselelere ilişkin haklar kural olarak adil yargılanma hakkının kapsamına girmez (bazı farklarla bkz. M.B., § 70).

42. İşçi ile işveren arasındaki iş sözleşmesinden doğan hak ve menfaatlerin medeni hak olarak değerlendirilmesi gerektiği hususunda kuşku bulunmamaktadır. Buna karşılık kamu hukuku kurallarına göre istihdam edilen kamu çalışanları ile devlet arasındaki ilişkinin her zaman medeni hak niteliği taşıdığı söylenemeyecektir. Kamu çalışanları ile devlet arasındaki ilişkinin medeni hak kapsamı dışında kalan boyutları da olabilir. Bununla birlikte kamu çalışanlarına tanınan hak ve ayrıcalıkların da kural olarak medeni niteliğinde olduğu vurgulanmalıdır. Ne var ki istisnai de olsa kamu çalışanlarına tanınan hak ve ayrıcalıkların medeni hak kapsamında değerlendirilmemesi mümkündür. Bu bağlamda kamu çalışanlarına statü hukukuyla tanınan hak ve ayrıcalıkların medeni karakterde olmadığının kabul edilebilmesi için iki koşulun birlikte gerçekleşmesi gerekir (Mehmet Güçlü ve Ramazan Erdem, § 31).

43. Birincisi, kamu çalışanlarına bahşedilen hakkın mahkemelerde dava konusu edilemez nitelikte olması gerekir. Diğer bir ifadeyle bu hakla ilgili uyuşmazlıklara karşı dava yolunun kapalı tutulması gerekir. Şu hâlde kamu çalışanları ile ilgili olarak dava konusu edilebilir her türlü hak ve menfaati medeni hak niteliğindedir. İkincisi söz konusu hak ve menfaate ilişkin uyuşmazlığa karşı dava yolunun kapatılmasının haklı bir nedene dayanması gerekir. Haklı nedenin varlığından söz edilebilmesi için dava yolu kapatılan uyuşmazlığın kamu gücünün kullanımıyla ilgili olması ve kamu görevlisi ile devlet arasındaki güven ve sadakat ilişkisini tartışmaya açtığının gösterilmesi lazımdır. Bu itibarla salt ilgilinin kamu gücü kullanan bir kamu görevlisi olması ve bu kişinin devlet ile özel bir güven ve sadakat ilişkisi içinde bulunması bu kişiyle ilgili her türlü uyuşmazlığa karşı dava yolunun kapalı tutulmasını haklı hâle getirmez. Bu noktada önem taşıyan husus, ihtilaf konusu uyuşmazlığın kendisinin kamu gücünün kullanımıyla ilgili olmasıdır (Mehmet Güçlü ve Ramazan Erdem, § 32).

b. İlkelerin Olaya Uygulanması

44. Somut olayda öncelikle bir hakkın var olup olmadığı tartışılmalıdır. Anayasa'nın hâkimlik teminatını düzenleyen 139. maddesinde, hâkimler ve savcıların azlolunamayacağı, kendileri istemedikçe Anayasa'da gösterilen yaştan önce emekliye ayrılamayacağı, bir mahkemenin veya kadronun kaldırılması sebebiyle de olsa aylık, ödenek ve diğer özlük haklarından yoksun kılınamayacağı hükme bağlanmış; meslekten çıkarılmayı gerektiren bir suçtan dolayı hüküm giymiş olanlar, görevini sağlık bakımından yerine getiremeyeceği kesin olarak anlaşılanlar veya meslekte kalmalarının uygun olmadığına karar verilenler hakkında kanundaki istisnaların saklı olduğu belirtilmiştir. Anayasa'nın 140. maddesinin dördüncü fıkrasında ise hâkimler ve savcıların altmış beş yaşını bitirinceye kadar hizmet edecekleri düzenlenmiştir.

45. Anayasa Mahkemesi 10/12/2020 tarihli ve E.2016/144, K.2020/75 sayılı kararında Yargıtay ve Danıştay üyelerinin görev süresine ilişkin olarak anayasal bir güvence bulunup bulunmadığı meselesini incelemiştir. Anılan kararda Anayasa'da Danıştay ve Yargıtay üyelerinin görev sürelerine ilişkin olarak herhangi bir hükmün bulunmadığı, bu hususun düzenlenmesinin kanun koyucunun takdirine bırakıldığı tespit edilmiştir. Kararın Danıştay üyelerinin görev süresinin on iki yılla sınırlandırılmasına ilişkin hükmün incelendiği bölümünde, Anayasa'da ve 2575 sayılı Kanun'da belirli bir süre öngörülmediği sürece Danıştay üyelerinin zorunlu emeklilik yaşı olan altmış beş yaşına kadar görev yapacakları tartışmasız olmakla birlikte Anayasa'da Danıştay üyeliğinin altmış beş yaşına kadar devam etmesini zorunlu kılan bir hüküm bulunmadığı gibi 155. maddenin gerekçesinde de mevcut kuralın bu şekilde yorumlanmasını gerektirecek bir açıklamanın yer almadığı vurgulanmıştır. Yargıtay üyeleri yönünden de bu değerlendirmeye atıf yapılmıştır (AYM, E.2016/144, K.2020/75, 10/12/2020, §§ 35, 267). Dolayısıyla aynı zamanda hâkim statüsünde bulunan Danıştay ve Yargıtay üyelerinin altmış beş yaşına kadar hâkim olarak görev yapacakları anayasal güvence altında olmakla birlikte bir kere Danıştay ve Yargıtay üyesi olarak atanan bir hâkimin altmış beş yaşına kadar üyelik görevini yürütme biçiminde bir hakkın Anayasa'da teminat altına alınmadığı Anayasa Mahkemesinin anılan kararıyla tespit edilmiştir. Bu yönüyle anılan karardan ayrılmayı gerektiren bir durum bulunmamaktadır (benzer değerlendirme için bkz. Mustafa Kılıç, § 69).

46. Bununla birlikte hâkimlik teminatına ilişkin anayasal hükümlerin Yargıtay ve Danıştay üyelerine görevlerine keyfî olarak son verilmesine karşı koruma sağladığı noktasında şüphe bulunmamaktadır. Diğer bir ifadeyle sözü edilen anayasal hükümlerin Yargıtay ve Danıştay üyelerinin görevlerine keyfî olarak son verilememesi noktasında Yargıtay ve Danıştay üyelerine belli ölçüde hak bahşettiği de açıktır. Dolayısıyla Yargıtay ve Danıştay üyelerinin görevlerine keyfî olarak son verilememesi biçiminde bir hakkın anayasal temelinin bulunmadığını söylemek güçtür. Yargı bağımsızlığı ve hukukun üstünlüğüne dayanan bir devlette yüksek yargı mensuplarının görevlerine son verilmesine karşı koruma altında bulunmadıklarının düşünülmesi mümkün değildir (Mustafa Kılıç, § 70).

47. Bundan sonraki aşamada bu hakkın dava konusu edilebilir olup olmadığı incelenmelidir. Olayların geçtiği tarihte Türk hukukunda Danıştay üyesinin görevinin emeklilik yaşından önce rızası dışında -disiplin tedbiri hariç- sona erdirilmesi mümkün değildir. Dolayısıyla başvurucunun Danıştay üyeliğinin sona erdirilmesi biçiminde bir işlem tesis edilmesi mümkün olmadığı için bunun dava konusu edilebilirliğine ilişkin bir düzenleme de yapılmamıştır. Bununla birlikte kanunlarda öngörülen usuller dışında bir yöntemle bir kimsenin Danıştay üyeliğinin sona erdirilmesi hâlinde bu işlemin dava konusu edilemeyeceğinin düşünülmesi için hiçbir neden bulunmamaktadır.

48. Ne var ki somut olayda başvurucunun Danıştay üyeliği doğrudan kanunla sona erdirilmiştir. Başvurucunun kanunla Danıştay üyeliğinin sona erdirilmesine karşı başvurabileceği bir yargı yolunun olmadığı açıktır.

49. Son olarak başvurucunun Danıştay üyeliğine son verilmesine karşı başvurabileceği bir dava yolu olmamasının haklı bir sebebe dayanıp dayanmadığı incelenmelidir. Bu yönüyle Danıştay üyeliğinin kamu gücünün kullanımıyla ilgili olduğuna, devletle özel bir güven ve sadakat bağı içinde bulunduğuna işaret etmek gerekir. Ancak başvurucunun Danıştay üyeliği görevinin sona erdirilmesinin adil yargılanma hakkı kapsamının dışına çıkarılabilmesi için bu işlemin kamu gücünün kullanımıyla ilgili olması ve dava konusu edilmesi hâlinde başvurucu ile devlet arasındaki güven ve sadakat ilişkisini tartışmaya açması gerekir.

50. Öte yandan yargı mensuplarından beklenen güven ve sadakat ile diğer kamu görevlilerinden beklenenin aynı olmadığı vurgulanmalıdır. Yürütmenin ve yasamanın işlemlerini denetleme ve gerektiğinde ortadan kaldırma görevini ifa eden yargı mensuplarının güven ve sadakatinin devletin diğer organlarına ve bu organları elinde bulunduranlara karşı olduğu söylenemez. Yargı mensuplarının sadakati Anayasa'ya, hukuk devletine ve demokrasiye yöneliktir.

51. Başvurucunun Danıştay üyeliğinin sona erdirilmesine ilişkin olarak 6723 sayılı Kanun'un gerekçesinde istinaf mahkemelerinin faaliyete geçmesiyle ilk derece mahkemelerinin verdiği kararların adli yargıda yaklaşık %90’ının, idari yargıda ise yaklaşık %80’inin istinaf kanun yolunda kesinleşmesi beklentisine vurgu yapıldığı görülmektedir. Kanun'un gerekçesinde, Yargıtay ve Danıştayın iş yükünün de aynı oranda azalacak olması nedeniyle Yargıtay ve Danıştay daire ve üye sayılarının yeniden belirlenmesi ihtiyacının ortaya çıktığı belirtilmiştir (bkz. § 26). Dolayısıyla başvurucunun Danıştay üyeliğinin sona erdirilmesi yapısal değişiklik ihtiyacına dayandırılmıştır. Bu koşullarda Danıştay üyeliğine son verilmesi işleminin dava konusu edilmesinin başvurucunun özel güven ve sadakat bağını tartışmaya açmayacağı açıktır. Bu itibarla başvurucunun Danıştay üyeliğinin sona erdirilmesinin yargı denetimi dışında bırakılmasının haklı bir sebebe dayandığı söylenemeyecektir.

52. Sonuç olarak başvurucunun Danıştay üyeliğinin sona erdirilmesine ilişkin işlemin medeni haklarını etkilediği ve Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan adil yargılanma hakkının kapsamında kaldığı değerlendirilmiştir. Nitekim Anayasa Mahkemesi 10/12/2020 tarihli ve E.2016/144, K.2020/75 sayılı kararında Yargıtay ve Danıştay üyelerinin görevine son verilmesine ilişkin hükümleri adil yargılanma hakkı yönünden de incelemiştir (AYM, E.2016/144, K.2020/75, 10/12/2020, §§ 189-193).

2. Kabul Edilebilirlik Yönünden

53. Somut olayda başvurucunun Danıştay üyeliği 6723 sayılı Kanun'un 12. maddesiyle 2575 sayılı Kanun'a eklenen geçici 27. maddenin birinci fıkrasının birinci cümlesi gereğince kendiliğinden sona ermiştir. Dolayısıyla somut olayda kanuna karşı bireysel başvuruda bulunulamayacağı kuralı ile çelişen bir yön olup olmadığı incelenmelidir.

54. 6216 sayılı Kanun’un 45. maddesinin (3) numaralı fıkrasında, yasama işlemlerinin doğrudan bireysel başvuru konusu yapılamayacağı düzenlenmiştir. Bir yasama işleminin temel hak ve özgürlüğün ihlaline neden olması durumunda doğrudan yasama işlemi aleyhine değil ancak yasama işleminin uygulanması mahiyetindeki işlem, eylem ve ihmallere karşı bireysel başvuru yapılabilir (Süleyman Erte, B. No: 2013/469, 16/4/2013, § 17; Serkan Acar, B. No: 2013/1613, 2/10/2013, § 37).

55. Kanuna karşı doğrudan bireysel başvuruda bulunulması mümkün olmamakla birlikte kanunun uygulanması üzerine uygulama işlemi veya eylemine karşı bireysel başvuruda bulunulmasına herhangi bir engel bulunmamaktadır. Ayrıca kanunun uygulanması üzerine yapılacak bireysel başvuruda ihlalin kanundan kaynaklandığının ileri sürülmesinin ve Anayasa Mahkemesinin bu kanunun hak ihlaline yol açıp açmadığını incelemesinin önünde bir mâni yoktur. Dahası söz konusu kanun maddesinin başvurucunun ileri sürdüğü şikâyet bağlamında ihlale neden olup olmadığını incelemek Anayasa Mahkemesinin anayasal görevi ve yükümlülüğüdür (Mehmet Güçlü ve Ramazan Erdem, § 39).

56. Bu durumda somut olayda doğrudan kanuna karşı mı yoksa kanunun uygulanmasına karşı mı bireysel başvuru yapıldığının tespiti gerekmektedir. 6723 sayılı Kanun'un 12. maddesiyle 2575 sayılı Kanun'a eklenen geçici 27. maddenin birinci fıkrasının birinci cümlesi, yürürlüğe girdiği anda başvurucunun da dâhil olduğu Danıştay üyelerinin bu görevlerinin kendiliğinden sona ermesini öngörmektedir. Dolayısıyla bu Kanun yürürlüğe girmekle etkisini göstermekte, diğer bir ifadeyle yürürlüğe girdiği anda uygulanmış olmaktadır. Şu hâlde başvurucu tarafından yapılan bireysel başvurunun kanunun uygulanmasına yönelik olduğu açıktır (okul müdürlerinin görevine kanunla son verilmesine ilişkin olarak benzer değerlendirme için bkz. Mehmet Güçlü ve Ramazan Erdem, § 40).

57. Medeni hakkın varlığıyla ilgili olarak yukarıda ulaşılan sonuç, başvurucunun mağdur statüsünün bulunduğunu ve meselenin anayasal öneminin de mevcut olduğunu göstermektedir.

58. Açıkça dayanaktan yoksun olmadığı ve kabul edilemezliğine karar verilmesini gerektirecek başka bir neden de bulunmadığı anlaşılan mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın kabul edilebilir olduğuna karar verilmesi gerekir.

3. Esas Yönünden

a. Hakkın Kapsamı ve Müdahalenin Varlığı

59. Anayasa'nın 36. maddesinin birinci fıkrasında, herkesin yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddiada bulunma ve savunma hakkına sahip olduğu belirtilmiştir. Dolayısıyla mahkemeye erişim hakkı, Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan hak arama özgürlüğünün bir unsurudur. Diğer yandan Anayasa'nın 36. maddesine adil yargılanma ibaresinin eklenmesine ilişkin gerekçede, Türkiye'nin taraf olduğu uluslararası sözleşmelerle de güvence altına alınan adil yargılanma hakkının madde metnine dâhil edildiği vurgulanmıştır. Sözleşme'yi yorumlayan AİHM, Sözleşme'nin 6. maddesinin (1) numaralı fıkrasının mahkemeye erişim hakkını içerdiğini belirtmektedir (Özbakım Özel Sağlık Hiz. İnş. Tur. San. ve Tic. Ltd. Şti., B. No: 2014/13156, 20/4/2017, § 34).

60. Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan hak arama özgürlüğü, bir temel hak olmanın yanında diğer temel hak ve özgürlüklerden gereken şekilde yararlanmayı ve bunların korunmasını sağlayan en etkili güvencelerden biridir. Bu bakımdan davanın bir mahkeme tarafından görülebilmesi ve kişinin adil yargılanma hakkı kapsamına giren güvencelerden faydalanabilmesi için ilk olarak kişiye iddialarını ortaya koyma imkânının tanınması gerekir. Diğer bir ifadeyle dava yoksa adil yargılanma hakkının sağladığı güvencelerden yararlanmak mümkün olmaz (Mohammed Aynosah, B. No: 2013/8896, 23/2/2016, § 33).

61. Mahkemeye erişim hakkı bir uyuşmazlığı mahkeme önüne taşıyabilmek ve uyuşmazlığın etkili bir şekilde karara bağlanmasını isteyebilmek anlamına gelmektedir (Özkan Şen, B. No: 2012/791, 7/11/2013, § 52).

62. Başvurucunun Danıştay üyeliğine 6723 sayılı Kanun'un 12. maddesiyle 2575 sayılı Kanun'a eklenen geçici 27. maddenin birinci fıkrasının birinci cümlesiyle son verilmiştir. Somut olayda doğrudan kanunla Danıştay üyeliğine son verilmesi sebebiyle başvurucunun bu işlemin hukukiliğini idari yargı önünde denetlettirme imkânı kalmamıştır. Dolayısıyla başvurucunun mahkemeye erişim hakkına müdahalede bulunulduğu sonucuna ulaşılmıştır.

b. Müdahalenin İhlal Oluşturup Oluşturmadığı

63. Anayasa'nın 13. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:

"Temel hak ve hürriyetler, ... yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, ... ölçülülük ilkesine aykırı olamaz."

64. Yukarıda anılan müdahale, Anayasa'nın 13. maddesinde belirtilen koşullara uygun olmadığı takdirde Anayasa'nın 36. maddesini ihlal edecektir. Bu sebeple müdahalenin Anayasa’nın 13. maddesinde öngörülen ve somut başvuruya uygun düşen, kanun tarafından öngörülme, haklı bir sebebe dayanma, ölçülülük ilkesine aykırı olmama koşullarına uygun olup olmadığının belirlenmesi gerekir.

i. Kanunilik

65. Müdahalenin kanuna dayalı olması öncelikle şeklî manada bir kanunun varlığını zorunlu kılar. Şeklî manada kanun, Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM) tarafından Anayasa'da belirtilen usule uygun olarak kanun adı altında çıkarılan düzenleyici yasama işlemidir. Hak ve özgürlüklere müdahale edilmesi ancak yasama organınca kanun adı altında çıkarılan düzenleyici işlemlerde müdahaleye imkân tanıyan bir hükmün bulunması şartına bağlıdır. TBMM tarafından çıkarılan şeklî anlamda bir kanun hükmünün bulunmaması hak ve özgürlükler alanına yapılan müdahaleyi anayasal temelden yoksun bırakır (Ali Hıdır Akyol ve diğerleri [GK], B. No: 2015/17510, 18/10/2017, § 56).

66. Bununla beraber Anayasa Mahkemesinin daha önceki kararlarında da belirtildiği üzere kanunla düzenleme zorunluluğu, hakka yapılacak müdahalenin uygulamasının kanunun çerçevesini aşmayacak şekilde tüzük, yönetmelik, tebliğ ve genelge gibi yürütme organının çıkaracağı ikincil düzenlemelerle yapılmasına mâni değildir (Tahsin Erdoğan, B. No: 2012/1246, 6/2/2014, § 60). Temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasına ilişkin konularda temel esaslar, ilkeler ve genel çerçeve kanunla belirlendikten sonra uzmanlığa ve idare tekniğine ilişkin hususların yürütme organınca çıkarılacak düzenleyici işlemlerle tanzim edilmesi mümkündür (AYM, E.2014/177, K.2015/49, 14/5/2015; AYM, E.2020/80, K. 2021/34, 29/4/2021, §§ 14, 15).

67. Öte yandan temel hak ve özgürlüklere müdahalenin dayanağını oluşturan kanunun hukuk devleti ilkesinin gereklerine de uygun olması gerekir. Anayasa'nın 2. maddesinde Cumhuriyet'in nitelikleri arasında sayılan hukuk devleti, Anayasa'nın tüm maddelerinin yorumlanması ve uygulanmasında gözönünde bulundurulması zorunlu olan bir ilkedir. Hukuk devleti ilkesi kanunların genel ve soyut olmasını gerektirmektedir. Bu bağlamda bireysel ve subjektif işlemlerin kanunla yapılması hukuk devleti ilkesini zedeleyebilir (Mehmet Güçlü ve Ramazan Erdem, § 50; benzer yönde AİHM kararı için bkz. Baka/Macaristan [BD], B. No: 20261/12, 23/6/2016, § 117).

68. Başvurucunun Danıştay üyeliğine son verilmesini dava konusu edememesinin sebebi göreve son vermenin kanuni düzenlemenin doğrudan bir sonucu olmasıdır. Dolayısıyla başvurucunun mahkemeye erişim haklarına doğrudan bir kanun hükmüyle müdahale edilmiştir. Bu durumda bu kanunun hukuk devleti ilkesinin bir gereği olan kanunların genelliği ilkesine aykırı olup olmadığının incelenmesi gerekir.

69. Anayasa Mahkemesi norm denetimi kapsamında verdiği birçok kararında bazı kamu görevlilerinin naklen atanması veya yöneticilik görevine son verilmesi sonucunu doğuran kanuni düzenlemeleri kanunların genelliği ilkesi yönünden incelemiştir. Anayasa Mahkemesi, Bayındırlık ve İskân Bakanlığı ile Çevre ve Orman Bakanlığının Çevre ve Şehircilik Bakanlığına devredilen birimlerinde görev yapan bazı üst düzey kamu görevlilerinin bu görevlerinin sona erdirilmesini öngören düzenlemeyi kanunların genelliği ilkesine aykırı bulmamıştır. Anayasa Mahkemesi anılan kararda şunları vurgulamıştır (AYM, E.2011/100, K.2012/191, 29/11/2012):

"...dava konusu kuralla tek bir kişi hakkında bireysel nitelikte bir yürütme işlemi tesis edilmeyip, aksine genel ve soyut bir kural getirilmektedir. Soyut bir kuralın gerçekte tek bir kişiyi ya da sınırlı sayıda kişiyi ilgilendiriyor olması onun soyut niteliğini ortadan kaldırmaz. Bireysel nitelikte bir işlemden söz edilebilmesi için somut olarak bir kişinin hukuki durumunda değişiklik yapan bir irade açıklamasının bulunması gerekir. Dava konusu kuralla doğrudan somut bazı kişilerin hukuki durumunda değişiklik yapılmasına yönelik bir irade açıklamasında bulunulmadığından bireysel işlemin varlığından söz edilemez. Kuralda belirtilen kadrolarda görev yapan kişilerin hukuki durumlarının düzenlemenin sonucundan etkilenmiş olması, bu sonucu değiştirmez."

70. Anayasa Mahkemesi benzer birçok düzenlemeyi aynı gerekçelerle kanunların genelliği ilkesine aykırı bulmamıştır (AYM, E.2008/105, K.2010/123, 30/12/2010; AYM, E.2011/100, K.2012/191, 22/2/2013; AYM, E.2008/72, K.2011/59, 30/3/2011; AYM, E.2014/57, K.2014/81, 10/4/2014). Anayasa Mahkemesinin anılan kararları gözetildiğinde Danıştay üyeliğine son verme sonucunu doğuran yasal düzenlemenin yapılması tek başına kanunların genelliği ilkesine aykırılık teşkil etmez. Bir kanunun sınırlı sayıda kişiye uygulanması onun soyut olma özelliğini ortadan kaldırmaz. Nitekim somut olayda uygulanan 6723 sayılı Kanun'un 12. maddesiyle 2575 sayılı Kanun'a eklenen geçici 27. maddenin birinci fıkrasının birinci cümlesi iptal davası yoluyla Anayasa Mahkemesi tarafından incelenmiş ve sözü edilen içtihadın Danıştay ve Yargıtay üyeliklerinin kanunla sona erdirilmesi yönünden de geçerli olduğu, anılan kuralın hukuk devleti ilkesine aykırı olmadığı saptanmıştır (AYM, E.2016/144, K.2020/75, 10/12/2020, §§ 188-193, 274).

71. Öte yandan Anayasa Mahkemesinin 10/12/2020 tarihli ve E.2016/144, K.2020/75 sayılı kararında haklı da olsa hiçbir gerekçenin altmış beş yaşından önce Danıştay (ve Yargıtay) üyeliğinin sona erdirilmesini mümkün kılmayacağı yolundaki düşüncenin yargı teşkilatlanmasında ve kanun yollarında yapılan esaslı değişikliklerin uzun süre uygulanamaması sonucunu doğuracağı vurgulanmıştır. Kararda, anılan yapısal değişikliğin dava konusu kuralların getirilmesi bakımından haklı bir sebep olarak kabul edilmesi gerektiği ifade edilmiş; yeniden belirlenen Danıştay ve Yargıtay üyesi kadro sayısını aşan sayıdaki üyenin yeni sisteme göre Danıştay ve Yargıtay üyesi olarak hizmetlerine ihtiyaç duyulup duyulmamasına bakılmaksızın hâkimlik teminatı uyarınca altmış beş yaşına kadar Danıştay ve Yargıtay üyesi olarak kalmaya devam etmesi zorunluluğunun bulunmadığına işaret edilmiştir. Kararda ayrıca Danıştay ve Yargıtay üye sayısının azaltılmasının mevcut üyelerin yargılama faaliyetleriyle ve bu kapsamda verdikleri kararlarla bir ilgisi olmadığından mahkemelerin bağımsızlığı ilkesine de aykırı olmadığı ifade edilmiştir (AYM, E.2016/144, K.2020/75, 10/12/2020, §§ 162-164, 274).

72. Sonuç olarak başvurucunun mahkemeye erişim haklarına yapılan müdahalenin yargı bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı ile hukuk devleti ilkesini zedelemeyen bir kanuna dayandığı kanaatine ulaşılmıştır.

ii. Meşru Amaç

73. Anayasa'nın 13. maddesi temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasını, ilgili hak ve özgürlüğe ilişkin Anayasa maddesinde gösterilen özel sınırlandırma sebeplerinin bulunmasına bağlı kılmıştır. Anayasa’nın 36. maddesinde özel sınırlama nedeni düzenlenmemiştir. Anayasa’nın 36. maddesinde, adil yargılanma hakkı için herhangi bir sınırlama nedeni öngörülmemiş olmakla birlikte bunun hiçbir şekilde sınırlandırılması mümkün olmayan mutlak bir hak olduğu düşünülemez. Anayasa Mahkemesi kararlarında, Anayasa'nın başka maddelerinde yer alan hak ve özgürlükler ile devlete yüklenen ödevlerin özel sınırlama sebebi gösterilmemiş hak ve özgürlüklere sınır teşkil edebileceği kabul edilmektedir (AYM, E.2013/95, K.2014/176, 13/11/2014; AYM, E.2014/177, K.2015/49, 14/5/2015).

74. Adil yargılanma hakkı, niteliği gereği devletin düzenleme yapmasını gerektiren bir haktır. Zira bu hakkın Anayasa'da zikredilmiş olması kendi başına bir anlam ifade etmemekte, bireylerin bu haktan yararlanabilmesi için devletin en azından yargı teşkilatını kurması ve yargılama usullerini belirlemesi gerekmektedir. Devletin düzenleme yetkisini haiz olduğu alanlarda belli ölçüde takdir yetkisine sahip olduğunun kabulü gerekir. Bu sebeple adil yargılanma hakkına yönelik sınırlamalar getirilirken kanun koyucuyu bağlayan belli bir meşru amaçlar listesi bulunmamaktadır. Ancak kanun koyucunun bu takdir yetkisinin Anayasa Mahkemesinin denetimine tabi olduğu açıktır.

75. Anayasa Mahkemesi 6723 sayılı Kanun'un bazı maddelerinin iptali istemini incelediği 10/12/2020 tarihli ve E.2016/144, K.2020/75 sayılı kararında Yargıtay ve Danıştay üyelerinin görevlerine son verilmesinin anayasal açıdan meşru bir amaca dayandığını şu gerekçelerle tespit etmiştir:

"152. ...kanun koyucu tarafından adli yargıda bölge adliye mahkemeleri kurulmuş, idari yargıda ise yeniden yapılandırılması suretiyle bölge idare mahkemeleri istinaf mahkemesi hâline getirilmiş ve söz konusu düzenlemelerle kanun koyucu tarafından verilen yetkiye dayanılarak Adalet Bakanlığınca bu mahkemelerin 20/7/2016 tarihinde tüm yurtta görev yapmaya başlayacağı kararlaştırılmıştır.

153. Yargı sisteminde yapılan bu değişiklik ile ilk derece mahkemelerinin verdiği kararların adli yargıda yaklaşık %90’ının, idari yargıda ise yaklaşık %80’inin istinaf kanun yolunda kesinleşmesi beklentisi ifade edilmiştir. Yargıtay ve Danıştayın iş yükünün de aynı oranda azalacak olması nedeniyle Yargıtay ve Danıştay daire ve üye sayılarının yeniden belirlenmesi ihtiyacı, dava konusu kuralların getirilme gerekçesi olarak belirtilmiştir.

154. İstinaf mahkemelerinin faaliyete geçmesi, hukuk sisteminde ve kanun yollarında köklü ve radikal bir değişikliği ifade etmektedir. Doksan yılı aşkın süredir uygulanan (ilk derece mahkemeleri ve temyiz merciinden oluşan) iki dereceli yargı sistemi, araya istinaf mahkemelerinin de eklenmesi suretiyle üç dereceli hâle gelmiş ve bunun sonucunda Danıştayın ve Yargıtayın iş yükünün büyük oranda azalması söz konusu olmuştur. İdari yargıda bölge idare mahkemelerinin daha önce sınırlı sayıda davada yaptığı itiraz incelemesi de kaldırılarak idari davaların büyük çoğunluğu bakımından istinaf yolu kabul edilmiştir. Bu değişiklikle Danıştay ve Yargıtayın iş yükünün azaltılmasının ve bu kurumların gerçek anlamda içtihat mahkemesi hâline getirilmesinin amaçlandığı belirtilmiştir.

155. Bu kapsamda dava konusu kurallarla Danıştay üyeliğinin sona erdirilmesinin, üç dereceli yargı sistemine geçilmesine ilişkin olarak ülke hukuk sisteminde yapılan köklü değişikliğin bir parçasını ve aynı zamanda bu değişimin bir sonucunu oluşturduğu anlaşılmaktadır. Bir başka deyişle Danıştay üyelerinin görevine son verilmesi, yeni hukuki duruma göre Danıştay daire sayılarının ve Danıştay üyesi kadro sayısının yeniden belirlenerek bu sayıların azaltılmasından kaynaklanmaktadır. Kurallarla bütün üyelerin görevine son verilmekle birlikte görevine son verilen üyelerden, Kanun’la yeniden belirlenen üye kadro sayısı kadar kişinin yeniden Danıştay üyeliğine seçilmeleri öngörüldüğünden uygulamada görevine son verilen üyelerin büyük çoğunluğunun tekrar Danıştay üyesi seçildikleri anlaşılmaktadır. Başka bir deyişle daha önce Danıştay üyeliği görevinde bulunmayan hiç kimse kurallarla ilk kez Danıştay üyeliğine seçilmemiştir. Bu durum kurallarla getirilen düzenlemenin asıl amacının mevcut Danıştay üyelerinin görevine son verilmesi ve yerlerine başkalarının seçilmesi olmadığını ortaya koymaktadır.

156. Nitekim söz konusu iş yükünün zamanla daha da azalacağı gözetilerek maddenin (17) numaralı fıkrasında, Danıştay meslek mensuplarının kadro sayısı doksana düşünceye kadar boşalan her iki üyelik için bir seçim yapılacağının hükme bağlandığı görülmektedir. Kaldı ki bu durumun Danıştay ile sınırlı olmaması, Yargıtay için de benzer düzenlemenin öngörülmüş olması düzenlemenin belirli bir yargı kurumuna özgü olmadığını, yargı sisteminde meydana gelen değişikliğin bir uzantısı olarak tüm temyiz mercilerini kapsadığını ortaya koymaktadır.

157. Bu bağlamda Danıştay üye sayısının azaltılmasının daire sayısının azaltılmasından bir farkının bulunmadığı, yargı sisteminde yapılan değişiklikle bağlantılı olduğu ve Danıştayın iş yükünde meydana gelecek azalmaya bağlı olarak gerçekleştirildiği açıktır."

76. Danıştay üyelerinin görevine kanunla son verilmesinin meşru bir amaca dayandığı hususunda Anayasa Mahkemesinin 10/12/2020 tarihli ve E.2016/144, K.2020/75 sayılı kararındaki tespitlerden ayrılmayı gerektiren bir neden bulunmamaktadır.

iii. Ölçülülük

 (1) Genel İlkeler

77. Anayasa'nın 13. maddesi uyarınca hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasında dikkate alınacak ölçütlerden biri olan ölçülülük, hukuk devleti ilkesinden doğmaktadır. Hukuk devletinde hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması istisnai bir yetki olduğundan bu yetki ancak durumun gerektirdiği ölçüde kullanılması koşuluyla haklı bir temele oturabilir. Bireylerin hak ve özgürlüklerinin somut koşulların gerektirdiğinden daha fazla sınırlandırılması kamu otoritelerine tanınan yetkinin aşılması anlamına geleceğinden hukuk devletiyle bağdaşmaz (AYM, E.2013/95, K.2014/176, 13/11/2014).

78. Ölçülülük ilkesi, elverişlilik, gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden oluşmaktadır. Elverişlilik öngörülen müdahalenin ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasını, gereklilik ulaşılmak istenen amaç bakımından müdahalenin zorunlu olmasını yani aynı amaca daha hafif bir müdahale ile ulaşılmasının mümkün olmamasını, orantılılık ise bireyin hakkına yapılan müdahale ile ulaşılmak istenen amaç arasında makul bir dengenin gözetilmesi gerekliliğini ifade etmektedir (AYM, E.2011/111, K.2012/56, 11/4/2012; E.2013/66, K.2014/19, 29/1/2014; E.2016/16, K.2016/37, 5/5/2016; Mehmet Akdoğan ve diğerleri, B. No: 2013/817, 19/12/2013, § 38).

79. Mahkemeye erişim hakkının sınırlanması için seçilen aracın öngörülen amaca ulaşılabilmesi bakımından elverişli olması gerekir. Ayrıca seçilen araç bu hakkı en az zedeleyici nitelikte bulunmalıdır. Bununla birlikte hakkı daha az zedeleyen aracın tercih edilmesi gerektiğinin söylenebilmesi için söz konusu araç aynı amacı gerçekleştirmeye elverişli olmalıdır. Daha hafif sınırlama teşkil eden aracın tercih edilmesi hâlinde öngörülen amaç gerçekleşmeyecek ise daha ağır müdahale oluşturan aracın seçimi hususundaki tercih, Anayasa’ya aykırı olmaz. Bunun dışında hangi müdahale aracının tercih edileceği hususunda kamu otoritelerinin belli ölçüde takdir yetkisi bulunmaktadır (Mustafa Berberoğlu, B. No: 2015/3324, 26/2/2020, § 48).

80. Öte yandan mahkemeye erişim hakkına yönelik müdahaleler orantılı olmalıdır. Orantılılık, amaç ile araç arasında adil bir denge kurulmasını gerektirmektedir. Buna göre mahkemeye erişim hakkına getirilen sınırlamayla ulaşılmak istenen meşru amaç ve başvurucunun mahkemeye erişim hakkından yararlanmasındaki bireysel yarar arasında makul bir orantı kurulmalıdır. Hedeflenen amaca ulaşıldığında elde edilecek kamusal yararla kıyaslandığında sınırlama ile kişiye yüklenen külfetin aşırı ve orantısız olmaması gerekir (Mustafa Berberoğlu, § 49).

 (2) İlkelerin Olaya Uygulanması

81. Başvurucunun mahkemeye erişim hakkına müdahale oluşturan yasal düzenlemenin amacı istinaf sisteminin faaliyete geçmesi ve Yargıtay ile Danıştay dairelerinin ve üyelerinin sayısının azaltılmasıyla birlikte ortaya çıkan üye fazlalığının ilk iki derecede değerlendirilmesini, bu suretle yargıdaki personel kaynağının daha etkili ve verimli kullanılmasını sağlamaktır.

82. Anayasa Mahkemesi norm denetimi kapsamında verdiği birçok kararında bazı kamu görevlilerinin naklen atanması veya yöneticilik görevine son verilmesi sonucunu doğuran kanuni düzenlemeleri Anayasa'nın 36. maddesi bağlamında ele almıştır. Anayasa Mahkemesi yukarıda atıfta bulunulan (bkz. § 69) ve Bayındırlık ve İskân Bakanlığı ile Çevre ve Orman Bakanlığının Çevre ve Şehircilik Bakanlığına devredilen birimlerinde görev yapan bazı üst düzey kamu görevlilerinin bu görevlerinin sona erdirilmesini öngören düzenlemeyi Anayasa'nın 36. maddesine aykırı bulmadığı kararında şu tespitleri yapmıştır:

"...Ayrıca dava konusu kuralla, kaldırılan Bayındırlık ve İskân Bakanlığı ile Çevre ve Orman Bakanlığının bazı kadrolarında görev yapan kamu görevlilerinin bakanlık müşaviri ve araştırmacı kadrolarına atanmış sayılmalarının öngörülmesi, anılan bakanlıkların kaldırılması sonucu ortaya çıkan hukuki ve fiilî zorunluluklar nedeniyledir. Buna göre söz konusu işlemin sebep unsuru, Bayındırlık ve İskân Bakanlığı ile Çevre ve Orman Bakanlığının kaldırılması olup yürürlükte bulunan kanunlara dayanılarak ve kamu görevlisinin öznel durumu dikkate alınarak idarece tesis edilen naklen atama işlemlerinden tamamen farklıdır. Söz konusu hukuki ve fiili zorunluluklar nedeniyle kazanılmış haklar korunarak başka kadrolara atama yapılması, kanun koyucunun takdir alanı içindedir."

83. Anayasa Mahkemesi, Maliye Bakanlığında muhasebat kontrolörü, millî emlak kontrolörü, devlet bütçe uzmanı, mali suçları araştırma uzmanı, devlet muhasebe uzmanı, devlet gelir politikaları uzmanı ve devlet malları uzmanlarının maliye uzmanlığı kadrolarına; muhasebe denetmeni, millî emlak denetmeni, muhasebe uzmanı ve millî emlak uzmanlarının ise defterdarlık uzmanlığı kadrolarına atanmalarını öngören kanuni düzenlemeyi incelediği iptal başvurusunda ise şu gerekçeyle normu Anayasa'nın 36. maddesine aykırı bulmamıştır (AYM, E.2011/145, K.2013/70, 6/6/2013):

"Anayasa'nın hak arama hürriyetini düzenleyen 36. maddesinin birinci fıkrasında, 'Herkes, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir.' denilerek yargı mercilerine davacı ve davalı olarak başvurabilme ve bunun doğal sonucu olarak da iddia, savunma ve adil yargılanma hakkı güvence altına alınmıştır. Dava konusu kurallarla, Maliye Bakanlığının anılan kadrolarında yapılan değişiklikler, söz konusu unvanların kaldırılması sonucu ortaya çıkan hukukî ve fiili zorunluluklar nedeniyledir. Buna göre söz konusu işlemin sebep unsuru, Maliye Bakanlığındaki bazı kadroların kaldırılması olup yürürlükte bulunan kanunlara dayanılarak ve kamu görevlisinin öznel durumu dikkate alınarak idarece tesis edilen naklen atama işlemlerinden farklıdır. Genel nitelikte olduğu sonucuna ulaşılan yasal düzenlemeyle oluşturulan bu durumun, sebep unsuru yönünden hukuka uygun olup olmadığının tespitinin anayasal bir sorun olduğu ve bu yöndeki denetimin Anayasa Mahkemesince yapılması gerektiği açıktır. Anılan atama işleminin doğrudan kanunla değil, idari işlemle yapılmasının öngörülmesi durumunda dahi kanunlara uygunluk denetimi yapmakla sınırlı bir yetkiye haiz olan idari yargı yerlerinin, işlemin sebep unsurunun Anayasa'ya uygun olup olmadığını tartışması ve bu yönde bir denetim yapması mümkün olmadığından bu işlemin doğrudan kanun hükmünde kararnameyle yapılmasının hak arama hürriyetini sınırladığı söylenemez."

84. Anayasa Mahkemesi buna karşılık Gençlik ve Spor Bakanlığı Merkez Teşkilatı ile Spor Genel Müdürlüğünde yönetici kadrolarında bulunanların görevlerinin hiçbir işleme gerek kalmaksızın sona erdirilmesini öngören düzenlemeyi ise hukuk devleti ilkesine aykırı bularak iptal etmiştir. Anayasa Mahkemesinin gerekçesi şöyledir (AYM, E.2015/61, K.2016/172, 2/11/2016, § 110):

"110. 6639 sayılı Kanun’un 22. maddesiyle 638 sayılı KHK’ya eklenen geçici 12. maddede, Gençlik ve Spor Bakanlığının bağlı kuruluşu olan Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumu Genel Müdürlüğüne ait Bölge Müdürlüklerinin kapatılması ve kapatılan Bölge Müdürlüklerinin kullanımında olan her türlü taşınır ile taşıt, araç, gereç ve malzeme, varsa her türlü borç ve alacaklar, yazılı ve elektronik ortamdaki her türlü kayıtlar ve diğer dokümanlar ile personelin Kredi ve Yurtlar İl Müdürlüklerine devredilmesi öngörülmüş, Gençlik ve Spor Bakanlığı ile Spor Genel Müdürlüğünün teşkilat yapısına ilişkin herhangi bir değişikliğe gidilmemiştir. Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumu Genel Müdürlüğü teşkilatında yapılan değişiklikler ise Gençlik ve Spor Bakanlığı merkez teşkilatı ile Spor Genel Müdürlüğünün merkez ve taşra teşkilatında yer alan bazı kadrolarda bulunanların görevlerinin sona ermesini gerektiren hukukî ve fiilî zorunluluk olarak değerlendirilemez."

85. Anayasa Mahkemesinin anılan kararlarından -kanunların genelliği ilkesine aykırı olmasa bile- kanunla göreve son verilmesine ilişkin yasal düzenlemelerin hak arama hürriyetine ve hukuk devleti ilkesine aykırı olmaması için göreve son vermenin kanunla yapılmasını gerektiren zorlayıcı nedenlerin bulunması ve göreve son vermenin ilgililerin subjektif durumlarından ziyade objektif nitelik taşıyan bu zorlayıcı nedene dayanması gerektiği anlaşılmıştır.

86. Anayasa Mahkemesinin mevcut bireysel başvuruya konu müdahaleyi oluşturan 6723 sayılı Kanun'un 12. maddesiyle 2575 sayılı Kanun'a eklenen geçici 27. maddenin birinci fıkrasının birinci cümlesini incelediği kararda da Yargıtay ve Danıştay üyelerinin üyeliklerine son verilmesinin Yargıtay ve Danıştayın küçültülmesi yolunda gerçekleştirilen yapısal değişikliğin hukuki ve fiilî zorunlu sonucu olduğu kabul edilmiştir (AYM, E.2016/144, K.2020/75, 10/12/2020, § 193). Bu yönüyle Anayasa Mahkemesinin anılan kararında yapılan tespitten ayrılmayı gerektiren bir durum bulunmamaktadır. Bu itibarla mahkemeye erişim hakkına yapılan müdahalenin gereklilik ve elverişlilik kriterini taşıdığı sonucuna ulaşılmıştır.

87. Son olarak müdahalenin orantılı olup olmadığı hususu incelenmelidir. Orantılılık ulaşılmak istenen amaç ile seçilen araç arasında aşırı bir dengesizlik bulunmamasına işaret etmektedir. Diğer bir ifadeyle orantılılık, amaç ile araç arasında adil bir denge kurulmasını gerektirmektedir. Danıştay üyeliğine son verilmesinin yapısal değişikliğin getirdiği zorunluluk olduğu, ayrıca Danıştay üyeliği sona eren kişinin hâkimlik teminatından yararlanmaya devam ettiği gözetildiğinde bu külfetin katlanılamaz derecede ağır olmadığı değerlendirilmiştir. Bu durumda başvurucunun Danıştay üyeliği görevine kanunla son verilmesi suretiyle mahkemeye erişim hakkına yapılan müdahalenin başvurucuya aşırı külfet yüklemediği ve orantılı olduğu sonucuna varılmıştır.

88. Açıklanan gerekçelerle Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan mahkemeye erişim hakkının ihlal edilmediğine karar verilmesi gerekir.

Zühtü ARSLAN, Engin YILDIRIM, M. Emin KUZ ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ bu görüşe katılmamışlardır.

VI. HÜKÜM

Açıklanan gerekçelerle;

A. Mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın KABUL EDİLEBİLİR OLDUĞUNA OYBİRLİĞİYLE,

B. Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan adil yargılanma hakkı kapsamındaki mahkemeye erişim hakkının İHLAL EDİLMEDİĞİNE Zühtü ARSLAN, Engin YILDIRIM, M. Emin KUZ ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ'in karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

C. Yargılama giderlerinin başvurucu üzerinde BIRAKILMASINA,

D. Kararın bir örneğinin Adalet Bakanlığına GÖNDERİLMESİNE 10/11/2022 tarihinde karar verildi.