KDK: Usulsüz ve dayanaksız hiyerarşik kademe ve unvan oluşturulamaz

Şikâyet başvuru konusu Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı Çalışma Yönergesinin Daire Başkan Yardımcılığı unvanını düzenleyen bölümlerinin Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine ekli cetvellerde yer almayan kadro ve pozisyon unvanları kullanılamayacağı gerekçesiyle iptal edilmesi ve anılan Yönerge ile yetkilendirilmiş Daire Başkan Yardımcılığı unvanda görev yapan personel tarafından yapılan işlemlerin ilgili idarenin kanun ve yönetmeliklerine uygun olarak tesis edilmesi hususunda idareye tavsiyede bulunulması gerektiği sonuç ve kanaatine ulaşılmıştır.

T.C.
TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ
KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU
(OMBUDSMANLIK)

SAYI    : 2024/4213-S.24.6721
BAŞVURU NO : 2023/18963
KARAR TARİHİ : 24/04/2024

TAVSİYE KARARI

BAŞVURUYA KONU İDARE : İÇİŞLERİ BAKANLIĞI
BAŞVURUNUN KONUSU    : Başvuranın, Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı Çalışma Yönergesinin Daire Başkan Yardımcılığı Unvanını düzenleyen bölümlerinin ve bu unvan kapsamında yapılan idari işlemlerin iptal edilmesi talebine ilişkindir.

BAŞVURU TARİHİ    : 17/11/2023
I.    BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1.    Kurumumuza yapılan başvuruda başvuran özetle; İçişleri Bakanlığı AB ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı’nda uzman olarak görev yaptığını, Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri ile belirlenen devlet teşkilatına aykırı şekilde kadroya bağlı olmayan unvanlar kullanıldığını ve bu durumun geçerli hukuki dayanaktan yoksun bir şekilde ast-üst ilişkileri yarattığını, Genel Kadro ve Usulü Hakkındaki CB Kararnamesinin 9. maddesinde “Bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine ekli cetvellerde yer almayan kadro ve pozisyon unvanları kullanılamaz” hükmünün amir olduğunu, buna rağmen, Avrupa Birliği Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı Kuruluş, Görev ve Çalışma Yönergesinin üst hukuk normlarına aykırı bir şekilde, kadro kütüğünde olmayan ve yasalarda/CBK’larda düzenlenmeyen "Daire Başkan Yardımcılığı" görev unvanının ihdas edildiğini belirterek üst hukuk normlarına aykırı şekilde ihdas edilen Daire Başkan Yardımcılığı unvanını içeren Çalışma Yönergesinin hukuksuz kısımlarının yeniden düzenlenmesini ve buna dayanarak yapılan işlemlerin iptalini talep etmektedir.

II.    İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2.    Kamu Denetçiliği Kurumunun 12/12/2023 tarihli ve sayılı yazısına istinaden İçişleri Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı tarafından iletilen 28/12/2023 tarihli ve sayılı yazıda özetle;

2.1.  Başkanlığın 3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunda yapılan değişiklik ile Kanunun 8. Maddesine göre “Ana Hizmet Birimi” olarak tanımlanmış 13/B maddesinde görev ve yetkilerinin belirtildiği, Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemine geçildikten sonra da 1 Sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 264’ncü maddesinde Başkanlığın görevlerinin tanımlandığı,

2.2.  Başkanlığa 1 (bir) AB ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanı 4 (dört) MİAH sınıfından Şube Müdürü ile 1 (bir) GİH Sınıfından Şube Müdürü kadrosu ihdas edildiği, hali hazırda kadrosu İller İdaresi Genel Müdürlüğünde bulunan bir Daire Başkanı ile kadrosu AB Uzmanı olan bir Başkanlığın personelinin Daire Başkan Yardımcısı olarak görevlendirildiği, AB ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanına yardımcı olmak üzere Başkanlıklarında 2 (iki) Daire Başkan Yardımcısının görev yaptığı,

2.3. Bakanlığın Avrupa Birliği ile ilişkilerinin yürütülmesi, Avrupa Birliğine uyum çalışmalarında koordinasyonun sağlanması, yabancı ülkeler ve uluslararası kuruluşlar ile ilişkilerinin yürütülmesi ve Bakanlık adına uluslararası anlaşmaların hazırlanması, müzakeresi, uygulanması ve takip edilmesi Başkanlığın görevleri arasında yer aldığı,

2.4. Bahsi geçen görevlerin ifası noktasında yabancı ülke heyetlerinin karşılanması, ağırlanması, uluslararası toplantılarda Bakanlığın temsil edilmesi ve elçilik, temsilcilik gibi yurt dışı kurum ve kuruluşlar ile yapılacak görüşmelerin “Şube Müdürü” unvanı düzeyinde yürütülmesinin mütekabiliyet ilkeleri gereğince uygun olmayacağının değerlendirildiği, bu nedenle Başkanlık faaliyetlerinin mevcut unvanlar ile yürütülmesinin pratikte mümkün olmadığından Başkanlığın Kuruluş, Görev ve Çalışma Yönergesinin 3. Maddesinde Daire Başkan Yardımcılığı unvanı tanımlandığı ve 8. Maddesinde görevlerinin belirtildiği,

2.5.  Bu kapsamda kurulduğu günden bu yana Başkanlığın hizmetlerinin daha verimli yürütülmesini temin etmek ve birimler arası koordinasyonu sağlamak için AB ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanına yardımcı olmak amacıyla “Daire Başkan Yardımcılığı” görevlendirilmeleri yapıldığı, Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemine geçildikten sonra da Daire Başkan Yardımcılığı kadrosu olmamakla birlikte yine aynı uygulama devam etmekte olup görevlendirilen Daire Başkan Yardımcılarına bu görevleri için herhangi bir ilave ödeme yapılmadığı, ifadelerine yer verilmiştir.

III. İLGİLİ MEVZUAT
3.    2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın;
3.1.    “Yönetmelikler” başlıklı 124’üncü maddesinde; “ Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler.”
3.2.    “Genel İlkeler” başlıklı 128 inci maddesinde; “Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır.”
3.3.    “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74 üncü maddesinde, “…Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir. Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler…”
4.    10.07.2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Genel Kadro ve Usul Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin;
4.1.     “Kadro ve pozisyon cetveli” başlıklı 4’üncü maddesinde; “Bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi kapsamına giren kurum ve kuruluşların;
a)    657 sayılı Kanuna tabi memur kadroları ekli (I) sayılı cetvelde,
b)    Hâkimlik ve savcılık mesleklerinde bulunanlara ve bu mesleklerden sayılan görevlere ait kadroları (II) sayılı cetvelde,
c)    Öğretim elemanı kadroları (III) sayılı cetvelde,
ç) Sözleşmeli personel pozisyonları (IV) sayılı cetvelde,
d)    İşçi kadroları (V) sayılı cetvelde, düzenlenir.”
4.2.    “Kadro ihdası” başlıklı 5’nci maddesinde; “Bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi kapsamına giren kurum ve kuruluşların kadroları Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle ihdas edilir.”
4.3.    “Kadro değişikliği” başlıklı 7’nci maddesinde; “(1) Bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi kapsamına giren kurum ve kuruluşlara verilmiş bulunan ve ekli cetvellerde gösterilen dolu kadrolarda derece değişikliği Cumhurbaşkanlığınca yapılır.
(2)    Kurum ve kuruluşlara verilmiş bulunan ve ekli cetvellerde gösterilen kadrolardan boş olanların;
a)    Hizmetlerin ifası için ihtiyaç duyulan kadroların karşılanması amacıyla sınıf, unvan ve derecelerinin değiştirilmesi,
b)    İptali,
Cumhurbaşkanlığına bağlı, ilgili veya ilişkili kurum ve kuruluşun veya bakanlığın talepleri üzerine Cumhurbaşkanınca yapılır.
(3)    Bu değişiklik işlemleri her kurum için yılda en fazla iki defa yapılır.”
4.4.    “Kadro ve pozisyon unvanları” başlıklı 9’uncu maddesinde; “Bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine ekli cetvellerde yer almayan kadro ve pozisyon unvanları kullanılamaz.”
4.5.    “Kadro araştırmaları” başlıklı 10’uncu maddesinde; “Cumhurbaşkanlığı, bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin kapsamındaki kurumların kadro, pozisyon ve iş analizlerini yapar ve gerekli standartları belirler.”
4.6.    “Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı” başlıklı 264’üncü maddesinde; “ (1) Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığının görev ve yetkileri şunlardır: a) Bakanlığın Avrupa Birliği ile ilişkilerini yürütmek ve Avrupa Birliğine uyum çalışmalarında koordinasyonu sağlamak, b) Bakanlığın yabancı ülkeler ve uluslararası kuruluşlar ile ilişkilerini yürütmek ve bu konuda koordinasyonu sağlamak, c) Avrupa Birliği, uluslararası kuruluşlar ve diğer ülkelerce sağlanan mali kaynakların proje bazlı kullanım sürecini yürütmek, Bakanlık merkez ve bağlı birimlerince yürütülen projelerin uygulanmasını izlemek ve koordinasyonunu sağlamak, ç) Bakanlığın görev alanına giren konularda insan haklarının korunması ve geliştirilmesine yönelik çalışmalar yapmak, bu konularda Bakanlık birimleri arasında koordinasyonu sağlamak, ülkemizin taraf olduğu uluslararası anlaşmaların denetim mekanizmaları ile ilgili çalışmaları yürütmek, d) Bakan tarafından verilen diğer görevleri yapmak.”
5.    İçişleri Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı Birim Yönergesinin;
5.1.    “Teşkilat Şeması” başlıklı 5’nci maddesinde; “ Daire Başkanlığının teşkilat şeması; temel yetki ve sorumluluk dağılımını, hesap verebilirliği ve uygun raporlama ilişkisini gösterecek şekilde Ek-1’deki gibi belirlenmiştir. Teşkilat şeması Birim Amiri tarafından onaylanarak personele duyurulur.”
5.2.     “Başkan Yardımcısının Görevleri” başlıklı 8’nci maddesinde; “Başkan Yardımcısının görevleri şunlardır:
a)    Görev dağılımı ile kendi uhdesine verilen şubelerin çalışmalarını takip ve koordine etmek, denetlemek; işlerin düzenli, hızlı, etkin ve mevzuata uygun olarak yürütülmesini sağlamak,
b)    Personel arasında iş dağılımı yapmak, yetki ve sorumlulukları tespit etmek ve çalışma usullerini belirlemek,
c)    Kaliteli hizmet anlayışını geliştirmek, verimliliği artırıcı düzenlemeler yapmak, ihtiyaçları tespit etmek, analizler yapmak, hizmetlerle ilgili iyileştirici tedbirler geliştirmek ve Başkana önermek,
ç) İdari iş, işlem, görev, çalışma ve etkinlikleri takip etmek ve denetlemek,
d)    Çalışma ve etkinliklerin eşgüdüm ve uyum içerisinde yürütülmesinde Başkana yardımcı olmak,
e)    Gerektiğinde Başkana vekâlet etmek,
f)    Başkan tarafından verilen diğer görevleri yapmak, düzenlemelerine yer verilmiştir.

IV. KAMU DENETÇİSİ SAADETTİN KALKAN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ'NE ÖNERİSİ
6.    Kamu Denetçisi tarafından yapılan inceleme ve araştırma neticesinde; Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı Çalışma Yönergesinin Daire Başkan Yardımcılığı unvanını düzenleyen bölümlerinin Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine ekli cetvellerde yer almayan kadro ve pozisyon unvanları kullanılamayacağı gerekçesiyle iptal edilmesi hususunda idareye tavsiyede bulunulması gerektiğine yönelik hazırlanan öneri Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.

V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A.    Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme
7.    Başvuran, özet olarak; İçişleri Bakanlığı AB ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı’nda, Avrupa Birliği Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı Kuruluş, Görev ve Çalışma Yönergesinde üst hukuk normlarına aykırı bir şekilde, kadro kütüğünde olmayan ve yasalarda/Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde düzenlenmeyen "Daire Başkan Yardımcılığı" görev unvanının ihdas edildiğini belirterek Daire Başkan Yardımcılığı Unvanını içeren Çalışma Yönergesinin ilgili kısımlarının yeniden düzenlenmesini ve buna dayanarak yapılan işlemlerin iptalini talep etmektedir.

8.    İdarece gönderilen bilgi ve belgelerin tetkiki neticesinde, Başkanlıklarına 1 AB ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanı 4 MİAH sınıfından Şube Müdürü ile 1 GİH Sınıfından Şube Müdürü kadrosu ihdas edildiği, AB ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanına yardımcı olmak üzere Başkanlıklarında 2 (iki) Daire Başkan Yardımcısının görev yaptığı, kurulduğu günden bu yana Başkanlığın hizmetlerinin daha verimli yürütülmesini temin etmek ve birimler arası koordinasyonu sağlamak için AB ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanına yardımcı olmak amacıyla “Daire Başkan Yardımcılığı” görevlendirilmeleri yapıldığı, Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemine geçildikten sonra da Daire Başkan Yardımcılığı kadrosu olmamakla birlikte yine aynı uygulamanın devam ettiği bu sebeple başvuru konusu somut olayın meydana geldiği anlaşılmaktadır.

9.  Hukuk devleti, insan haklarına saygılı, bu hakları koruyan, toplum yaşamında adalete ve eşitliğe uygun bir hukuk düzeni kurmak ve bunu sürdürmekle kendini yükümlü sayan, bütün davranışlarında Anayasaya ve hukuk kurallarına uyan, işlem ve eylemleri yargı denetimine bağlı olan Devlettir. (AYM, E. 2002/38, K. 2002/89, KT: 08.10.2002) Bu kapsamda, idarenin işlem tesis ederken hukuka bağlı olması ve hukuk kuralları doğrultusunda hareket etmesi kuşkusuz hukuk devleti ilkesinin gereklerinden birini teşkil etmektedir.

10.  Bilindiği üzere; memurların unvan, görev ve sorumluluklarının temelinde yasalarla oluşturulan kadrolar bulunmakta ya da bunlar doğrudan yasalarla düzenlenmektedir. Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, kanunlarla düzenlenmemiş ve Anayasada kanunla düzenlenmesi öngörülmemiş olmak kaydıyla yürütme yetkisine ilişkin konularda ve ayrıca Anayasada belirtilen münhasır alanlarda, Cumhurbaşkanının doğrudan doğruya Anayasadan aldığı yetkiye dayanarak çıkardığı düzenleyici işlemlerdir.

11. Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, kural olarak kanunlara eşdeğer normlar olup, yürütme ve yargı bakımından uyulması zorunlu düzenlemelerdir. İdare işlem yaparken, mahkemeler de karar verirken ilgili kanunlara ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerine dayanmak zorundadır. (Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Hukuki Rejimi Ve Anayasallık Denetimi Prof. Dr. Yavuz ATAR s.241,242,243 )

12.  Ayrıca; Genel Kadro ve Usul Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin; 5’nci maddesinde; Bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi kapsamına giren kurum ve kuruluşların kadrolarının Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle ihdas edileceği belirtilmekte ve 9’uncu maddesinde de; Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine ekli cetvellerde yer almayan kadro ve pozisyon unvanları kullanılamamaktadır. Bu kapsamda ilgili idarenin Kurumumuza verdiği cevabi yazıda da “Daire Başkan Yardımcılığı” kadrosu ihdas edilmediğini belirttiği, Çalışma Yönergesi ile üst hukuk normlarına aykırı bir şekilde, kadro kütüğünde olmayan ve yasalarda/Cumhurbaşkanı Kararnamesi ile düzenlenmeyen "Daire Başkan Yardımcılığı" görev unvanının hukuken geçerli bir zemine oturtulmadığı görülmektedir.

13.  Zira başvuran tarafından dosya kapsamında sunulan Danıştay İkinci Dairesinin E.2021/17917, K:2022/2074 numaralı kararında da; 27716 sayılı ve 01/10/2010 günlü Resmi Gazete'de yayımlanan "Sosyal Güvenlik Kurumu Taşra Teşkilatı Kuruluş ve Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliği'nin …” servis yetkilisinin görev, yetki ve sorumlulukları” başlıklı 68.maddesinin iptali istemiyle açıldığı, 68. maddesinin ise; Yönetmeliğin 42. maddesinde "şef"in görev ve sorumluğu düzenlenmiş olmasına rağmen İl Müdürlüğü ve Sağlık ve Sosyal Güvenlik Merkezleri kurulan servislerde çalışmaların organize edilmesi, eşgüdüm ve koordinasyon sağlanması için 5502 sayılı Kanunda yer almayan servis yetkilisi adında yeni bir kadro yaratıldığı gerekçesiyle iptalinin istendiği, "Şef" unvanlı personele ihtiyaç duyulması halinde, uygun kadro yok ise kadro ihdası sağlanarak, uygun kadro bulunması halinde de görevde yükselme mevzuatına uygun şekilde şef kadrosuna atama yapılması, görevde yükselme sonucu atama yapılıncaya kadar söz konusu görevin vekâlet ile gördürülmesi mümkün ve hukuka uygun olan durum iken, dava konusu Yönetmelik kuralıyla, memur hukukumuzun sistemine uygun olmayan bir şekilde, kadroya bağlı olmayan ve yasalarda düzenlenmeyen "servis yetkilisi" görev unvanı ihdas edildiği ve bu görevi yürütecek kişiye görevde yükselme mevzuatı kapsamında atanabilme imkânı bulunan "şef" kadrosunun görev ve yetkilerinin verildiği, bu durumda, dava konusu Yönetmeliğin servis yetkilisinin görev, yetki ve sorumluluklarını düzenleyen 68. maddesinde hukuka uyarlık bulunmadığı ve açıklanan nedenlerle; dava konusu Yönetmeliğin 68. maddesinin iptaline karar verildiği belirtilmiştir.

14.  Yukarı anlatılan hususlar, başvuranın iddiaları, idarenin konu ile ilgili açıklamaları, ilgili mevzuat ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirildiğinde; şikâyet başvuru konusu Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı Çalışma Yönergesinin Daire Başkan Yardımcılığı unvanını düzenleyen bölümlerinin Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine ekli cetvellerde yer almayan kadro ve pozisyon unvanları kullanılamayacağı gerekçesiyle iptal edilmesi ve anılan Yönerge ile yetkilendirilmiş Daire Başkan Yardımcılığı unvanda görev yapan personel tarafından yapılan işlemlerin ilgili idarenin kanun ve yönetmeliklerine uygun olarak tesis edilmesi hususunda idareye tavsiyede bulunulması gerektiği sonuç ve kanaatine ulaşılmıştır.

B.  İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme
15. 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 6 ncı maddesinde iyi yönetim ilkelerine yer verilmiş olup ilgili İdarenin söz konusu iyi yönetim ilkelerine uygun davrandığı anlaşılmıştır.

VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA
16.    6328 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, bu Tavsiye Kararının idareye tebliğ tarihinden itibaren 30 gün içinde idare tarafından herhangi bir eylem ya da işlem tesis edilmezse (varsa) dava açma süresinden kalan süre işlemeye devam edecek olup Ankara İdare Mahkemelerinde yargı yolu açıktır.

VII. KARAR
Yukarıda açıklanan gerekçe ve dosya kapsamına göre BAŞVURUNUN KABULÜNE,
Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı Çalışma Yönergesinin Daire Başkan Yardımcılığı unvanını düzenleyen bölümlerinin Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine ekli cetvellerde yer almayan kadro ve pozisyon unvanları kullanılamayacağı gerekçesiyle iptal edilmesi, Yönerge ile yetkilendirilmiş Daire Başkan Yardımcılığı unvanda görev yapan personel tarafından yapılan işlemlerin ilgili idarenin kanun ve yönetmeliklerine uygun olarak tesis edilmesi hususunda İÇİŞLERİ BAKANLIĞINA TAVSİYEDE BULUNULMASINA,
6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun 20 nci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca, ilgili İdare tarafından bu karar üzerine tesis edilecek işlemlerin otuz gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna,
Kararın BAŞVURANA ve İÇİŞLERİ BAKANLIĞINA tebliğine,
Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi.